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1879年12月，明治政府为对付日益高涨的要求开设国会的请愿运动，秘密征询各参议的制宪意见，着手制宪调查，起草宪法。1880年4月，政府制定《集会条例》，规定集会、结社均需警察署的准许，禁止军人、教师和学生参加集会，禁止社团之间相互联络，授予临检警察以解散集会的权力，加紧镇压民权运动。
1881年1月，伊藤博文、大隈重信、井上馨、黑田清隆等政府参议聚会静冈县的热海温泉疗养地，讨论开设国会、制定宪法等问题。以内务卿伊藤为首的渐进派与以大藏卿大隈为首的急进派分歧严重。伊藤主张在巩固元老院等官僚机构，向府县议会派出检察官加强控制之后再开设国会，强调制宪原则应为天皇总揽统治权、宪法钦定。大隈重信虽然赞同宪法钦定，却在3月向左大臣有栖川宫炽仁亲王提交的意见书中，主张采用英国式君主立宪政体，实行政党内阁制度，太政官三大臣与军部将领不得干预政治，建议1882年举行大选、1883年召开国会。6月，伊藤博文获悉上述意见后，致函三条实美、岩仓具视，指责大隈的主张“实为近乎荒唐之过激论调”，
并以辞职相要挟，促使岩仓等下决心驱逐大隈。岩仓、伊藤等渐进派官僚和佐佐木高行、谷干城等元老院派拉帮结伙，大隈陷入政治孤立。
恰逢此时，北海道开拓长官黑田清隆徇私舞弊，擅自主张把经营10年、总资产价值1400万元的北海道国有财产，以38万元的低廉价格和不计利息、分30年偿还的优厚条件，出售给同乡五代友厚等人经办的关西贸易商会。北海道国有财产的不当处理事件，为大隈提供了反击的机会。7月21日，黑田向三条提交出售的申请。大隈在阁议时指责黑田舞弊，但黑田的申请仍获批准。大隈遂将消息捅给报社，寻求舆论的支持。26日，《邮便报知新闻》率先发难。《东京横滨每日新闻》则以《关西贸易商社之近况》为题，发表社论予以曝光。30日，天皇批准阁议。8月1日，予以公布。政府的不妥协姿态刺激媒体掀起清除腐败、追究责任的风潮。
号称“海运之王”的三菱家族掌门人岩崎弥太郎曾与五代竞争购买北海道国有财产，不惜出钱资助媒体以加大炒作力度，还为福泽谕吉旗下的庆应义塾的学生提供经费，到北海道调查、揭露腐败事件。福泽对伊藤未兑现邀请其主办官方报刊的诺言早已不满，原本就与大隈关系密切，又都是岩崎家的座上客。在反伊藤的共同目标下，大隈、三菱、福泽等携手合作并策应民权派，围攻伊藤、黑田等萨长系官僚。
9月18日，长州系的参议山田显义前往京都密访岩仓具视，表示北海道国有财产处理事件是个“枝叶”问题，制定宪法和确定开设国会的日期才是“根本”问题；如果采纳大隈重信的立宪方案，会有大批高官辞职；如果采用伊藤博文的方案，大隈必须辞职。
萨长系官僚与岩仓具视加紧谋划反击。9月28日，佐佐木高行、谷干城等元老院派主张停止出售北海道国有财产，减缓舆论压力，集中力量打击民权运动。10月初，岩仓返回东京。伊藤向岩仓递交了召开国会诏书和元老院、参事院章程的草案，强烈要求将大隈逐出政府。萨摩系参议西乡从道也提出类似的要求。10月2日，元老院派决定罢免大隈，岩仓、伊藤等渐进派官僚表示支持。10月8日，伊藤又向岩仓紧急建议：为了与民权派争夺群众，必须将召开国会的具体日期确定为1890年。当天，太政大臣三条实美召集在京参议在岩仓家密谋了政变的步骤。
10月11日，巡视北海道和东北地区的天皇车驾抵达东京千住火车站，三条、岩仓、伊藤、佐佐木等前去接驾并告御状。睦仁平素对大隈无甚好感，称之为“韩信、彭越之辈”，御前会议立即作出决定：推行渐进式的立宪方针，停止出售北海道国有财产，罢免大隈的参议之职，史称“明治十四年政变”。
10月12日，天皇发布由伊藤博文代为起草的《召开国会诏敕》，明确了渐进论的立宪路线，强调天皇总揽统治权的原则，诏敕宣称：“朕继承祖宗二千五百余年之鸿业，大振中古以来解纽之乾纲，总揽统一之大权，并夙冀建立立宪政体，以树后世子孙可继之业”；明确宪法钦定原则，即“我祖宗照临于上，而发扬余烈，大展宏谟，变通古今，断然行之，其责在朕躬。”最后，宣布了伊藤设计的立宪时间表：“兹以明治二十三年为期，集合议员，召开国会，以遂朕之初志。”同时警告说：“若仍有故求躁进、煽动事端、妨碍国家治安者，将处之以国法。”
“明治十四年政变”是维新决策集团的再次淘汰过程。政变前，大隈与伊藤相互制衡，非萨长官僚在政府中尚有一定势力。政变后的第二天，10月13日，矢野文雄、犬养毅、尾崎行雄等因挽留大隈重信失败而集体辞职；一周后，农商务卿河野敏镰也提出辞呈，大隈派全部脱离政府。政府顺势调整人事，专任参议由8名缩减为3名，由伊藤、山县、黑田担任；9名省卿中，除工部卿、文部卿、司法卿分别由土佐蕃出身的佐佐木高行、福冈孝弟和肥前藩出身的大木乔任担当外，其余6省卿均由萨长藩阀担任，长州藩的井上馨、山田显义分别担任外务卿和内务卿，萨摩藩的松方正义、大山岩、川村纯义、西乡从道分别担任大藏卿、海军卿、陆军卿、农商务卿。在12名政府要员中，萨长系藩阀居3/4。伊藤博文与山县有朋、松方正义等萨长官僚组成第二代决策集团核心，支配日本国家的命运。
从明治维新的全过程来看，“明治十四年政变”具有进入新阶段的意义。经过10余年欧化风潮的洗礼，特别是由此催生的自由民权运动规模大、持续时间长、政治冲击力度强，促使维新的第二代决策集团检点大政方针，反思并着手解决欧美模式与日本国情相结合的问题。井上毅的《进大臣》意见书应运而生，维新的指导方针发生重大转换与调整。
井上毅在1872—1873年赴法国和德国考察期间，对德国的宪法体制留下深刻印象。1874年随大久保利通去北京谈判，深得大久保、岩仓等赏识，成为决策集团的智囊人物。1875年翻译《王国建国法》，首次向日本人介绍普鲁士宪法。1877年出任太政官大书记官，1878年兼任地方官会议御用挂、内务省大书记官、参议院议官等职，参与起草多个政府文件。
1881年6月，针对大隈的立宪方案，井上提出仿效普鲁士、宪法钦定的制宪《大纲领》，颇得岩仓具视的赞许。11月，井上毅进呈《人心教导意见书》（亦名《进大臣》），认为政变之后“不平之气仍愈加激迫”，局面不容乐观。井上强调，“为今日谋，不在政令，而在风向，即人心的导向”。为此，井上提出5项建议：（1）创办官报新闻、笼络半官方新闻以操纵新闻导向；（2）加强与旧藩主的联系、把握地方士族的动向并给予必要资助；（3）国库投入50万元以兴办中学及职业学校，防止士族子弟云聚东京议论政治；（4）劝奖汉学、倡导忠爱恭顺之道；（5）奖励发展与日本国情最接近的德国学。
前三项建议主要为应付时局、与民权运动争夺群众而设，后两项的“兴汉学”和“学德国”，涉及转换维新决策方向的重大问题。
井上认为，“维新以来，流行英法之学，在日本开始萌生了革命精神。盖教人忠爱恭顺之道者，未尚不出自汉学。今日将已废者复兴之，亦可待相互平衡也”，故此疾呼“兴汉学”。同时，井上认为，“现今欧洲各国之建国，惟独德国与日本相近。例如，在英国，虽有政府，但王室不在其中；而在德国，政府即王室之政府。凡此类等，乃国家宪法之关键，却每每相异。欲使方今天下人心稍存保守之风气，须专心奖励德国之学。数年之后，使之在文坛制胜，以遏制英国学一往无前的势头”。
井上意见书之所以能够成为转向的指路标，一是因其为核心智囊人物，二是因其表达了决策集团的共识。政府高度重视井上的建议，按照新阶段的改革突出日本国情、政情，强调学习欧美的选择性，重新布局。