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1872年，明治政府推行法国式的国民普通教育方针，发布《学制》，规划在全国设立8所大学、256所中学、53760所小学，
一举建成近代教育体系。由于教育经费、师资力量、校舍建设均感不足，《学制》不乏理想主义色彩，且实施效果并不理想。至1878年，男女学龄儿童入学率为41%，不足幕府时代“寺子屋”就学率的一半，女生入学率更低于平均数。在校生当中，“士族、商人子女占有绝对优势，农民、工匠的子女几乎告无”。
至1879年，大学和中学尚在调整、筹建中，小学建成2.8万余所，刚刚过半。
可见，要实现《学制》提出的“邑无不学之户，家无不学之人”的“国民皆学”目标，仍有相当长的路要走。
1873年，文部省少丞西潟讷考察了北陆地方第六大学区的新潟、柏崎、置赐、酒田、若松、长野、相川、新川等8县和东北地方第七大学区的宫城、磐前、福岛、山形、水泽、岩手、秋田、青森等8县的小学教育状况。1874年1月10日，《文部省杂志》刊登了西潟的考察报告。报告认为小学教育普遍存在的问题，一是教材“文辞难读、含义难以读懂”；二是小学教员水平参差不齐，影响教学效果；三是小学校的设置失衡，上报的学校数字弄虚作假。其中，某县官吏追求政绩虚名，谎报建立了100所小学，实际上连50所都不到；而且因“寺子屋”被关闭，大量学童无读书之所，小学校舍看似宏伟，颇费钱财，却不方便学童就近上学，小学生的入学率偏低。
可见，推行《学制》并非那么简单易行，仍存在不少需要解决的问题。
1877年5月至7月，文部省大书记官西村茂树巡视东海、北陆地方第二大学区所属的爱知、滨松、岐阜、三重、度会、筑摩、石川、敦贺、静冈等9县，重点调查了200余公私立小学校。在考察报告中，西村首先肯定实施《学制》以来小学教育取得的成绩，认为“如今小学的教学规则一改旧来之陋习，令天下面貌一新。其善美固然不可与往昔寺子屋汉学者教育同日而语”。同时，也认为“不能谈旧法则悉皆粗恶，说新法则悉皆善美”，应防止“矫枉过正之弊。”
西村认为在推行《学制》5年以后，小学教育存在以下四个问题，即：（1）“存在只是注重表面上的修饰，而将教育的根本宗旨置后之弊”。（2）“教育过分耗费人民的金钱和时间”。西村说，“较之过去的寺子屋，如今的学校让人民付出十倍之多的学费”。过去读寺子屋，小学生能学会记账、写信；现在的小学校虽然漂亮，但小学生的日用能力却不及寺子。寺子屋每天上午8时至12时上课，《学制》规定上课时间为上午9时至下午3时，小学生无法像寺子那样做家务劳动，学费又高，令父母苦恼。（3）“教学规则与教课方法有迂阔固陋之处”。单词问答学习时间过长，用罗马数字来运算为“无益之劳”；先学楷书，后学行书、草书的习字不实用；七色图用光学专业用语，学生听不明白；暗射地图过于细密，学生不易辨明方位；对小学生来说，几何、代数的教学内容过于深奥；作文课多浮华虚饰，使用高妙怪癖之语，却不会书写日常的信件；教育废弃孔孟之道，又未取耶稣教，任由浅学、年少且不懂道德之理的教师口授，邪论迭出，危害甚大。（4）“将统一规定的教学规则施行全国，存有弊病”。
针对上述存在的问题，西村茂树提出多条修改建议，包括：（1）量民情、民力而行。大都名邑建立新学校，穷村僻壤可以自由开设私人学校，教给学童读书、习字、算数三科，仿效美国的做法，每年授课时间22周，让贫困之家的学童有时间参加家务劳动，减轻家长的负担。（2）调整教学内容，语音课不用五十音图，改学伊吕波歌；取消单词问答，通过板书让学生掌握字义；习字以掌握日常书面表述为主，先学行书、草书，后学楷书；罗马字掌握读法即可，不必学会书写；作文应让学生掌握日常的书牍、公用文。（3）在德育方针上，强调“修身之教第一在诚信”，“小学的修身课本当首选汉籍《四书》”，“修身依据孔孟之教，开智则采欧美诸贤之学”。
东道西学，兼而有之。
10月，文部省大书记官九鬼隆一考察第三大学区大阪、京都二府和滋贺、堺、和歌山、兵库四县等关西地区的小学校教育状况。在提交给文部省的报告中，九鬼以所见所闻和咨询调查为据，认为《学制》实施以来，“值得祝贺的事情固然不少”，但也有“令人叹息之处”，表现为：（1）在教学方法上，“教育者仅只停留于照本宣科，很少讲授道理”，教师的学力品位良莠不齐。（2）在师资培养上，存在“外观先于实际利益的风气”，因此“以文雅、历史、政事论等高尚华丽的学问为先，而将与身体养生、产业经营、衣食住行相关的有用学问置后”。（3）在教学管理上，官员掌握教则、校规乃至教课方法的制定之权，官员出身的学务委员“从不授课却掌握权力。在教学现场讲课的教员却被排斥在外，官员视教员为雇工，疏于道理服人”。（4）在教育模式上，“地无山间海滨之别，产无农商樵渔之差，家无贫富饶歉之异，一概模仿文部省直辖的三四个师范学校的附属小学，特别缺乏结合实际、斟酌适宜切实的好方法”；学生家庭有贫富的差别，中等以上家庭的子弟适于《学制》规则，按部就班地接受教育；贫困家庭的子弟自六七岁起，就要参加劳动，小学校却未“恰当制定法宽事简的规则”。（5）在学费负担上，未能因地制宜，忽略了学童家庭收入的差异。农民“收入少得可怜”，“其三四成充作正税，一二成缴纳公费，又有二三成须交给地主，故年终收获的十石谷物，剩余的不过一二石。”下等农户的“衣食住每天的费用约合二三钱至四五钱”，不堪学费负担等。
为此，九鬼提出以下建议：（1）停止执行严苛、划一的学费征集法，参考美国、瑞士的做法，“依照各地从来的习惯”，因地制宜；“学区学务委员不得以一己之见随意配置集资”。（2）新建的学校应讲究“简单整洁”，停建“表面华丽的建筑”；放宽学校门禁，方便学习者出入；开办夜校，让贫困生或留级生接受小学教育。（3）教则及教学方法等设立或修改之权，不再由地方官吏一手把持，将斟酌优劣之权委任给教师；不可频繁更换教员。（4）废除各府县统管下的划一的教则学规，根据各学区学童中贫富、丰歉、山海、都鄙、士农工商的千差万别，制定各自符合实际的教规学则。（5）少年男女学生在讲习期间，不应只专注于讨论，徒然沉湎于辩论，热衷语言措辞的华丽，却有损于记诵。
由上述的考察报告可知，实施《学制》以来存在的问题并不仅限于东北地区至关西地区，具有普遍性。涉及教育的问题相当多，解决起来难度大，涉及各方的利益，在短时期内难以取得明显效果。可见，在明治维新过程中最为世人称道的教育改革，也并非仅靠太政官简单的一纸命令，就能建成《学制》式的近代教育体系。在挫折中不断摸索前进，才是日本近代教育发展的真实过程。