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1871年10月，右大臣岩仓具视等出访欧美前，与陆军大将、参议兼近卫都督的西乡隆盛等留守政府要员约定，每逢采取重大措施时须互通声气。出使后，明治官僚自然分为“留守派”和“外游派”。1873年8月，“留守派”魁首西乡建议太政大臣三条实美征讨朝鲜，但政府内部意见并不统一，三条无法决断，只待岩仓具视等“外游派”回国后，再行定夺。
1873年9月13日，岩仓具视等返回东京。10月15日，经过两天的辩论，任命西乡为政府使节前往朝鲜并伺机挑动战争的意见占了上风。10月17日，左大臣岩仓具视、参议大久保利通、参议木户孝允等“外游派”，连同参议大隈重信、大木乔任等提出辞呈，以阻止派遣西乡赴朝制造事端。18日，软弱的三条因两派的争斗而一病不起。20日，由岩仓代理太政大臣，游说宫内。24日，天皇睦仁宣布无限期推迟遣使赴朝，“征韩论”受挫。恼羞成怒的西乡隆盛在同日请辞参议、陆军大将、近卫都督之职。25日，外务省事务总裁副岛种臣、左院事务总裁后藤象二郎，以及板垣退助、江藤新平等“留守派”参议们一齐辞职。
从10月24日至25日，短短的两天之间，明治政府首次遭遇“留守派”高官集体辞职的政潮，史称“征韩论”政变。“留守派”之所以与“外游派”摆出对决姿态，主要是因为政府实权的争夺已趋白热化，彼此妥协的回旋余地荡然无存。尽管在岩仓使节团出国前两派达成互通信息的约定，但在“外游派”考察欧美诸国期间，“留守派”发布《地税改正条例》《地租改正实施规则》《征兵告谕》《征兵令》《学制》等政令，在经济、军事、教育领域展开多层面的改革并掌控政局。在这种情况下，“外游派”只能举起“内治优先”的旗号，对抗“外征优先”的“留守派”，利用皇权的支持，乘机夺回权柄。较量的结果，以内务卿大久保利通为首的“外游派”形成铁腕执政集团。西乡隆盛回到故乡鹿儿岛县创办军事学校，伺机武力发难。板垣等联络各种反政府势力，打出“自由”、“权利”等旗号，向大久保政府挑战。
1874年1月17日，板垣退助、后藤象二郎、江藤新平、副岛种臣、由利公正、冈本健三郎等6名下野官员，与新近从英国归来的小室信夫、古泽滋联名，向太政官左院提出《设立民选议院建议书》。建议书猛烈攻击大久保体制实施“有司专制”，指责“方今政权之所归，上不在帝室，下不在人民，而独归有司”，致使“帝室渐失其尊荣”；以及“政令百端，朝令夕改”“政刑成于私情，赏罚出于爱憎”，人民“困苦无告”等问题。若“因循不改，恐国家招致分崩之患”。其“拯救之道”只有一条，“唯在申张天下公议”，而“申张天下公议，唯在设立民选议院而已。然后有司之权如有所限，而上下始蒙其安全幸福”。建议书根据欧美国家纳税代议制的理念，强调“夫人民对政府有纳税之义务者，即有对政府之事与知可否之权。此乃天下之通论”。建议书强烈要求必须设立民选议院，伸张公论、民权，“以使上下亲近，君臣相爱，维护、振兴我帝国，保护其幸福安全也。”
翌日，报纸《日新真事志》全文发表了该建议书，轰动了日本。以此为标志，自由民权运动兴起。
1874年1月，《设立民选议院建议书》主要起草者小室信夫、古泽滋、由利公正等在东京创立幸福安全社。随着福冈孝弟等多名人士的加入，升格为近代日本第一个政党，即爱国公党。其立党宗旨是“以爱君爱国的一片赤诚，保全天赋于人民的通义权理”；“拥戴我天皇陛下所颁五条誓文之旨意”，“惟以公论公议”促进“君民融为一体”，“维护我日本帝国并使之昌盛”。
4月，板垣退助为扩大民权运动的影响，返回故乡高知县，与片冈健吉、林有造等创建了立志社。该社的宗旨是：谋求“天皇陛下的尊荣”与“日本帝国的幸福”；“伸张人民的权利”“三千万人民尽享平等”，“以保障生命、保持自主，各有职业，增进幸福”。
随后，在九州、四国等地也先后建立了相爱社、岳洋社、尚志社、南山社、合立社、公共社等民权派政治团体，但力量分散，影响有限。
1875年2月，在立志社的倡议下，各地民权派组织在大阪举行合并大会，成立了爱国社。其成立《协议书》从“爱国”、“忧国”的立场出发，认为爱国者必须先爱其身，需要相互交往，采取联合行动，“以伸张各自之自主权利，尽到人之本分义务”；同时突出国权意识，强调结社的最终目的是“增进天皇陛下之尊荣幸福，使我帝国与欧美诸国对峙屹立”。
爱国社的总部设在东京，成员来自鹿儿岛、大分、熊本、福冈、广岛、石川、香川、爱媛、高知等西南日本10余个县，组织规模逐渐扩大。但是，由于活动经费严重不足，爱国社随即陷入瘫痪状态。在发动阶段，民权团体由清一色的士族构成，宣称其追求的民权“并非使人民普遍享有选择其代理人的权利，只是让士族和豪农豪商暂时独享这种权利而已。”
此种狭隘性和排他性，致使民权团体脱离了广大下层民众，活动范围局限在数十名士族狭隘的小圈子内，故有“士族民权”或“上流民权”之称。
在思想上，民权团体未能摆脱皇权论的羁绊，社团宗旨鲜明地表现出士族尊王论。从《设立民选议院建议书》，到爱国公党、立志社、爱国社等民权派社团的宗旨书，均将“尊崇帝室”、“君臣相爱”、“天皇陛下的尊荣”等“皇权论”的主张放在首位，而把民权置于君权之下。这种政治立场，使民权运动的领导阶层从一开始就患上了政治软骨病，随时准备投入天皇政府的怀抱，将运动变成个人升迁的跳板。与此同时，民权运动无法摆脱国权论的制约，极易偏离斗争的方向。
1874年4月，大久保政府蓄意策划侵略中国台湾以转移国内视线，立志社居然予以响应。8月15日，立志社总代表林有造上书力挺政府，宣称“我等虽不详其由，但此时岂可身为人民而坐视旁观之时！凡遇国难挺身而出乃人民之通义，更不待我等喋喋不休。故团结民社，组成志愿兵，欲以抵挡国家之外难，若蒙准许则为荣幸”。
虽不明出兵台湾的缘由，仅凭臆造出来的“国难”临头的冲动，就以人民的名义，不问青红皂白地追随政府，丢弃民权，追求国权。事实表明：民权运动自身难以克服的“皇权论”和“国权论”，是最终导致其自我毁灭的重要思想原因。