二、占领政策

第二次世界大战爆发以后，反法西斯盟国就如何处理战败国不断协商，并逐渐形成占领政策以及战后国际体制。1941年8月14日，美国总统罗斯福与英国首相丘吉尔签署《大西洋宪章》，宣布英美不追求领土扩张、尊重各民族自由选择政治形态、公海航海自由、放弃行使武力、解除侵略国家的武装等原则。 1943年1月14日到23日，英美首脑在卡萨布兰卡举行会议，在会后的共同会见记者时特别强调指出：“决定战斗到完全消除德国、日本战争力量，实现世界和平。所谓消除德国、日本、意大利的战争力量，意味着德国、日本、意大利无条件投降。”

1943年12月1日，中、美、英三国首脑在开罗聚会后发表《开罗宣言》。表示对日作战的目的是阻止及惩罚日本之侵略，盟国不扩张领土，剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得或占领的一切岛屿，“满洲”、台湾、澎湖群岛等归还中华民国，使朝鲜自主独立。宣言最后指出：“我三大盟国抱定上述之各项目标与其他对日作战之联合国家目标一致，将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战。” 与此同时，在德黑兰召开苏、美、英三国首脑会议，主要讨论对德作战与处理。

1945年2月11日，苏、美、英三国首脑及三国外长、参谋长在雅尔塔举行会议后发表会议公报，就击败德国、德国的占领与管制、德国的赔偿、联合国会议等达成一致意见。同时，三国首脑还达成关于日本问题的协定，约定在欧洲战争结束后两个月或三个月内苏联参加对日作战，其条件为外蒙古维持现状、南库页南部及千岛群岛等归还苏联、恢复苏联在大连港及南满铁路的权益等。

1945年7月26日，中、美、英三国发表促令日本投降的《波茨坦公告》，提出的条件为：欺骗及错误领导日本人民使其妄欲征服世界之权威及势力，必须永久剔除；直至新秩序成立时，及直至日本制造战争之力量已毁灭，必须占领日本领土；日本之主权限于本州、北海道、九州、四国及盟国所决定其他小岛；日本军队在完全解除武装以后，将被允许返其家乡；对于战争罪犯，包括虐待俘虏者在内，将处以法律之严厉制裁。日本政府必须将阻止人民民主趋势之复兴及增强之所有障碍予以消除，言论宗教及思想自由及对于基本人权之重视必须建立；日本将被允许维持其经济所必需及可以偿付实物偿付赔偿之工业，但可以使其重新武装作战之工业不在其内；日本政府立即宣布所有日本武装部队无条件投降，并对此种行动诚意实行予以适当及充分之保证。

8月10日，日本政府答复在维护国体的条件下接受《波茨坦公告》，盟国对此以美国国务卿贝尔纳斯的名义给予回答，其中暗示如果日本国民希望的话可以保留天皇制，同时明确表示“自投降之日起，天皇及日本政府对国家的统治权限属于盟军最高司令官”，即统治权属于盟国最高司令官。

美国方面，1941年设置对外关系咨询委员会第二小委员会，1942年春在小委员会中设置“远东班”，开始具体探讨日本投降后的占领事宜以及占领形态、占领政策等。当时罗斯福总统以美国舆论为背景，主张非常苛刻的投降条件、彻底改造日本，但战前东京帝国大学研究生、在哥伦比亚大学及陆军军政学校讲授日本史的博顿等许多知日派主张以软性方式催使日本投降并实施占领，即进行诱导性改革，同时保留天皇制。

1943年陆军部设置担当占领行政的民政局，国务院设置“远东地区委员会”，研究占领日本问题。与此同时，陆军部、海军部在著名大学设置“民政训练学校”，培养占领地区的军政官员。对外关系咨询委员会也在1944年改组为“战后计划委员会”（PWC），并制定了类似《波茨坦公告》内容的文件。1944年12月，进一步组成“国务院、陆军部、海军部三者调整委员会”（SWNCC），具体负责对日占领政策的制定。

1945年4月，美国政府将占领日本的基本政策决定为“SWNCC150”文件，即“投降后美国早期对日方针”。对日本的占领分为盟军最高司令官的军政、盟国监督机构下的间接统治、日本政府的自主统治三阶段，其中军政时间为18个月。修改后的“150/2”文件仍以三阶段占领为主，尽管已经决定保留天皇与天皇制，但仍以军政占领为中心，陆军部主张间接统治，因而文件再次修改为“150/4”文件。该文件在9月6日得到杜鲁门总统的认可，9月22日正式发表。“占领的目的是使日本不再成为美国及世界和平的危险，因而在盟军最高司令官的指示下，允许既存的统治机构行使国内行政职能”，即通过日本政府间接统治。

9月6日，美国总统杜鲁门颁布规定盟军最高司令官权限的指令——“JCS1380/6”，其标题为“对陆军元帅道格拉斯·麦克阿瑟发出的有关盟军最高司令官权限的通知”，具体规定了盟军最高司令官的权限和使命。其主要内容为：第一，天皇及日本政府的权限从属盟军最高司令官。第二，通过日本政府对日本进行管理。第三，《波茨坦公告》的各项条款必须完全实施。但对上述内容又附加解释：第一，我们与日本的关系不是基于契约的基础，是以无条件投降为基础的，司令官的权限是最高的，在其范围内无须接受日本任何异议。第二，此通知并不妨碍司令官具有必要时可采取直接行动的权利。司令官认为有必要采取实力行使的措施时，可强制性实施司令官发布的命令。第三，上述行为不受我们与日本契约关系的拘束，《波茨坦公告》在日本及远东的和平问题上诚意地显示了我们政策的一部分，因此必须得到尊重与实施。

既然是盟军总部，那么在占领政策上也需要得到盟国的认可和支持。在战争结束后的8月22日，美国曾向苏联、中国、英国等国建议成立远东咨询委员会并召集会议。苏联希望成立决定占领政策的对日理事会，因而拒绝出席在华盛顿召开的远东咨询委员会。12月16日，在莫斯科召开苏、美、英三国外长会议并达成协议，决定在1946年2月26日成立远东委员会（FEC）及对日理事会（ACJ）。

远东委员会由美国、苏联、英国、中国、法国、荷兰、加拿大、澳大利亚、印度、菲律宾、新西兰等11个国家组成（后来缅甸、巴基斯坦加入），设在华盛顿。该委员会为对日占领政策的决定机构，即决定对日政策的原则性方针和政策，以及根据成员国的要求审查美国政府对盟国最高司令官的指令和最高司令官所采取的行动，但该委员会决定的方针和政策

不直接传达给日本的盟军总部，而是由美国政府按照其方针和政策制定有关指令，再将指令下达给盟军总部和麦克阿瑟最高司令官，由其在日本加以执行；对日理事会由美国、苏联、英国、中国四个国家代表组成，是盟军最高司令官的咨询机构。最高司令官向日本政府发出指令前，事先通知该理事会并与其协商，但理事会对最高司令官没有约束和控制权限，更没有权力否决指令。