第一节
制度向度：机制优化、执行力提升

与传统的管理活动相比，现代化的国家治理更加注重发挥制度的作用。历史上，传统的治理就是治国理政，即统治者治理国家、处理政务。在中国传统政治思想中，国家治理通常是指统治者的治国理政 。现代化的国家治理在吸收传统治国理政智慧的基础上，对传统治理内涵也进行了扬弃，更加强调“制度之治”。制度是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的关键词，也是现代国家治理与传统国家治理的显著区别。在党的十九届四中全会通过的《决定》中，制度一词出现共计222次（不含标题），成为我国推进国家治理现代化纲领性文献的高频词、中心词、关键词。应急管理体系和能力现代化也应当把握制度这个关键词，把制度贯穿于应急管理现代化的全过程。

一、完善应急制度体系

作为国家治理体系和治理能力的子系统，应急管理体系和能力现代化建设也离不开制度体系建设（包括体制机制、法律法规、规则等多种表现形态）。从我国现代应急管理体系建设历程看，2003年“非典”之后，我国启动了现代应急管理体系建设。经过十多年的时间，以“一案三制”为主的应急管理体系基本建成。2018年党和国家机构深化改革，整合了以往分散于11个部门的13项不同的应急管理职责，组建了应急管理部，形成了综合化应急管理体制性架构整合。从总体上看，我国应急管理的结构性、体制性框架已建立，优化应急管理制度体系是应急管理现代化建设的主要任务。

构建应急管理制度体系，既是推进国家治理现代化的要求，也是提高应急管理能力的必然选择。我国国家制度和国家治理正从制度化迈向法制化、法治化、制度体系化建设新阶段。在推进应急管理法治化的同时，国家治理现代化建设还要求实现应急管理制度体系化，构建系统完备、科学规范、运行有效的应急管理制度体系。从现实上看，我国现代应急管理体系建设起步晚，尚未建立起一整套系统完备的制度体系。应急管理体系的完善还需要系统性的制度安排。在一些突发事件的应对中，主要依靠领导同志发挥主导作用，应急管理制度体系的作用未能充分彰显。

一方面，应优化应急管理法制体系。 法制是制度化的最高表现形态。优化应急管理制度建设需要不断完善应急管理法制。目前，我国应急管理法制主要由国家总体性应急管理法律法规、行业性应急管理法律法规和地方应急管理法规构成。总体性法律法规、行业性法律法规和地方性法律法规都要根据突发事件应急管理的实际需要不断调整和优化，尤其是要结合新冠疫情进行优化和调整。比如，新冠疫情防控暴露出行业性的《传染病防治法》与《突发事件应对法》在信息披露规定上存在不衔接，要加快修订2007年施行的《突发事件应对法》，强化对行业性应急管理法律的指导和衔接。2021年12月20日，在十三届全国人大常委会第三十二次会议上，受国务院委托，司法部部长就修订《突发事件应对法》作说明。《突发事件应对法》修订的主要内容有：理顺突发事件应对管理工作领导和管理体制，畅通信息报送和发布渠道，完善应急保障制度，加强突发事件应对管理能力建设，充分发挥社会力量作用，保障社会各主体合法权益，等等。在修订《突发事件应对法》的同时，行业性应急管理法律法规和地方应急管理法规也要根据突发事件应急管理的形势发展，围绕突发事件应对暴露出来的短板和不足，补短板、堵漏洞、强弱项，不断进行完善。

另一方面，应着力优化应急管理机制体系。作为超大治理规模国家，我国国家治理体系、应急管理制度体系是一个复杂的系统，包含多种层次结构，既有宏观的法律法规制度安排，也有工作层面的机制支撑。 在操作层面，制度建设发挥效用还离不开建立有效的机制。在公共治理实践中，表面上看制度是建立起来了，实际上仍然很难发挥其应有的功能，甚至形同虚设，原因是制度没有形成机制 。将制度转化为机制是提升制度执行力的关键 。在加强应急管理制度建设过程中，需要构建与制度建设配套的、“管用”的应急管理机制。要在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等不同阶段，探索和设计有效的机制，促进应急管理制度目标的实现和达成。针对新冠疫情前期处置的经验教训，要重点完善监测机制、研判机制、信息披露与报告机制、协调联动机制等。应总结中央应对新冠疫情工作领导小组、国务院应对新冠疫情联防联控机制在协调疫情防控中的成功经验，创建国家层面常设的重大突发事件协调机制（比如，设立中央或国家应急管理委员会）。

二、提升应急管理制度执行力

像国家治理体系和治理能力现代化建设一样，应急管理现代化建设也具有实现体系现代化与能力现代化的双重目标。应急管理体系现代化不会自动生成能力现代化，一流的应急管理体系不会自动生成一流的应急管理能力。在打造现代化的应急管理体系的同时，还要注重建设现代化的应急管理能力，这就需要强化制度执行。

第一，增强应急管理制度意识。 制度的生命力在于执行，应急管理制度、体制机制的生命力也在于执行。虽然作为突发事件管理活动，应急管理与常态管理活动相比需要一定的灵活性，但事前防治和事中、事后处置都离不开制度的落实和执行。思想是行动的先导，制度执行首先要强化制度意识，只有具备遵守执行有关应急管理制度的自觉，才能提高应急管理制度的执行力。比如，要强化突发事件应急预案制度的执行，加强实战性质的演练，改变应急预案制度“墙上挂挂、纸上画画”的形式化倾向。

第二，提升应急管理制度执行能力 。相对而言，应急管理是专业性强的管理工作，应急管理制度执行需要强化干部的应急管理专业化能力。新冠疫情防控实践表明，有的地方领导干部专业化能力和水平明显跟不上重大突发事件应急管理的需要，应急管理执行力和治理能力不足。要加强领导干部应急管理知识和制度的培训，提升应急管理专业化能力。广大干部和公务员不仅需要一般的公共管理知识和能力，同时还要结合自身所在的系统、部门和岗位，熟悉该领域的专业知识，掌握该领域的专业管理技能 。

第三，优化应急管理制度执行环境。 应急管理制度执行的效果还受到外部环境的影响和制约。由于突发事件具有紧急性、突发性、破坏性和不确定性特征，突发事件应急管理是一件高度复杂的非常规工作。强化非常态应急管理的制度执行，需要营造良好的社会和文化环境。不良环境形成的环境压力与突发事件形成的时间压力、事态压力，必然会影响管理者的积极性和主动性，助长干部不作为、怕作为，重点要构建促进应急管理制度执行的容错机制，不让好干部流血流汗又流泪，降低应急管理者面临的外部环境压力。 syXc5JLTr/Cl1sPEOeEhlBPuFB7YTTErdPN2m4JJ0oJvPCxSkcEfZsX5JVh4+zRw