下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
推进国家治理现代化，不仅致力于实现“高线”追求，而且要注重坚持底线思维，增强忧患意识，做到居安思危，防范化解处置治理风险。可以说，提升治理能力和水平是追求“高线”和坚守底线的结合体，底线思维更具基础性、前提性。
坚持底线思维，防范化解重大风险，是新时代国家治理的一个重要原则。 习近平总书记指出，要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。党的十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。2018年，习近平总书记在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上强调：做到坚持和发展中国特色社会主义要一以贯之，推进党的建设新的伟大工程要一以贯之，增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之。2019年，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，要提高防控能力，着力防范化解重大风险。在这次研讨班上，重大风险所涉领域得到进一步明确，包含政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域。
管理学理论也认为，提高管理能力和水平，要关注“短板”、风险隐患，后者尤其不可忽视。 传统的木桶原理认为，一个组织机构管理水平的总体大小，像木桶盛水一样，取决于木桶最短的木板，提升管理水平关键是要补齐管理过程中存在的短板。新木桶原理在此基础上认为另外两个因素更加重要，即木桶的板与板之间不能存在缝隙，尤其是桶底不能有漏洞，不能发生“底漏”。新木桶原理表明，要关注底线，防范化解管理风险和隐患，才能提升管理水平。
建设全过程的应急管理体系，是提高防范化解重大风险能力的关键。
把防范化解重大风险作为攻坚战之首，推动我国应急管理进入了新时代。从突发事件发展和演变的形态看，不同的发展阶段对应不同的管理活动。在突发事件尚未发生的事前阶段（第一层），管理活动称为风险管理；在突发事件发生的事中阶段（第二层），管理活动称为应急管理；在突发事件升级演化为重大突发事件（危机事件）的阶段（第三层），管理活动称为危机管理（见图1-1）。从这三个层次看，在现有管理实践中，突发事件（灾难）的应急管理能力最强，绩效最好，危机管理次之，风险管理才刚刚起步
。这需要应急管理从侧重于事发后的应急处置与应对，向事前的风险治理转变，强化源头治理，建设全过程的应急管理体系。
图1-1 危机管理、应急管理、风险管理的层次
资料来源：朱凤才，沈孝兵.公共卫生应急理论与实践.南京：东南大学出版社，2017：9.
党的十九届四中全会强调，把中国制度优势更好转化为国家治理效能。从定义上看，国家治理效能是国家制度和治理体系在实践运行中发挥出的功能和效果。评估和衡量国家治理效能的维度是多方面的。其中，从治理体系应对突发事件的角度看，脆弱性与韧性
是现代国家治理效能评估不可缺少的重要维度。大量事实表明，灾害的破坏性并不完全在于灾害的源发强度，它还取决于人类社会自身应对各类灾害表现出的准备能力和脆弱性
。
提升国家治理效能，要不断降低治理脆弱性，提高治理韧性。
按照脆弱性与韧性的高低，国家治理效能大致可划分为四种类型：最低效能的国家治理状态是高脆弱性、低韧性，最高效能的国家治理状态是低脆弱性、高韧性（见表1-1）。新中国成立以来，我国国家制度和治理体系展现出了显著优势。尤其是改革开放以来，我国国家制度和治理体系经受住了苏联解体、东欧剧变、国际金融危机、汶川大地震等重大突发事件的严峻考验，展现出了强大的韧性。面向未来，我们要不断降低治理体系的脆弱性，保持和巩固我国治理体系的韧性。中国制度之所以管用，一个重要原因在于它具有自我完善的制度韧性
。保持和巩固治理韧性，是提升我国治理效能的重要任务。同时，我国尚处在经济、社会转型期，面对突发事件的挑战，治理体系脆弱性风险较大，需要不断降低治理体系的脆弱性。
表1-1 脆弱性-韧性视角下的现代国家治理效能类型
建设有效的应急管理体制机制，能降低国家治理体系的脆弱性，增强治理韧性，提高治理效能。一方面，充分的事前预防和准备能让社会系统做到“有备无患”，减少脆弱性，提高承灾能力。比如，当地时间2010年9月4日凌晨4时35分，新西兰发生7.1级地震，强震持续40秒。难得的是，地震创造了“零死亡”的奇迹。之所以创造奇迹，重要的一个原因是许多建筑采用了结构隔震减震装置
。另一方面，高效的处置和救援、恢复与重建，能让社会系统快速地从突发事件的影响和冲击中恢复，增强社会系统应对突发事件的抗逆力，提升治理韧性。2003年“非典”后，我国开启了以“一案三制”为主的现代化应急管理体系建设。2018年机构改革后，各级政府组建了应急管理部门，现代化应急管理体系建设进入新的历史阶段。总体上看，现代化应急管理体系建设起步晚，要根据突发事件应对的需要，及时总结应急管理经验，健全应急管理机制，优化国家应急管理能力。
从理论逻辑看，推进应急管理体系和能力现代化，要坚持底线思维，在应急管理工作中贯彻落实防范和化解重大风险理念，不断推进应急管理关口前移，强化突发事件事前防治，从侧重于事中、事后处置转向源头风险治理。同时，要强化社会参与、社会协同，发挥社会主义制度集中力量办大事的制度优势，集中政府、市场和社会的力量，提高国家治理韧性，推动制度优势转化为治理效能。