序言

现代社会是一个高风险社会。与常态管理和治理能力相比，非常态下应对突发事件风险和挑战的能力是全球治理、国家治理、地区治理不可替代的重要组成部分。可以说，突发事件应急管理能力反映着甚至决定着国家整体治理能力和水平。从实践上来看，2003年“非典”之后，我国围绕“一案三制”，启动了现代应急管理体系建设进程。进入新时代，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，推进应急管理体系和能力的现代化势在必行。2018年以来，伴随着国家机构深化改革，各级政府组建应急管理部门，综合化、专业化应急管理体制初步形成。突如其来的新冠疫情，是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考。新冠疫情防控展现了我国应对超常规突发事件的显著制度优势，也暴露出我国应急管理体系还存在短板和不足，优化应急管理体系、提升应急管理能力仍是进行时。

作为超大治理规模国家，我国国家治理体系和应急管理体系是一个巨系统。应急管理体系和能力现代化离不开政府体制内条块之间、部门之间、区域之间的协同作用，也离不开政府机制、市场机制和社会机制的协同作用。只有发挥各方的协同效应，才能有效对冲、应对突发事件产生的风险。新冠疫情前期风险预警和研判失效的重要教训表明，各方（央地之间、地方政府之间、政府与社会之间）能否实现协同，决定着突发事件的整体治理效能。不少突发事件风险防控与应急过程都反映我国应急管理存在着“非协同”现象。这种“非协同”现象在事前过滤风险，造成研判失误；在事中条块相互掣肘形成应对效率损失，对应急管理形成危害。如何解决“非协同”现象，实现突发事件各方有机协同合作，形成治理合力，是提高突发事件治理能力的重要主题和任务。

协同治理及其相关理论，是近年来公共管理、政治学研究的前沿理论主题。该理论不仅得到国内外公共管理学者的高度关注，也得到国内外公共管理者、公共政策制定和执行者的认可。该理论认为，对于复杂的公共事务问题，多方参与的协同治理才是治理之道。突发事件，尤其是重大突发事件，也不例外，需要多方协同共治，才能实现突发事件的有效治理。协同治理理论为解决“非协同”现象、健全应急管理体系、提高治理能力提供了理论指导。

在对协同治理理论进行中国化场景分析后，结合国内外发生的重大突发事件（重点结合新冠疫情）应对过程的经验和教训，本书对推进突发事件协同治理、提高突发事件治理能力进行了分析和思考，主要的观点和创新有：

第一，突发事件要从事后应急管理走向预防为主、防治结合的全过程治理。 党的二十大报告指出，坚持安全第一、预防为主，建立大安全应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。政府应急管理中的“应急”是一个大概念，不仅指事后的应急响应和处置，还包括事前的风险防范和治理，后者更具有基础性功能。要提高突发事件治理能力，坚持关口前移，重视事前的风险防治，避免“小病酿成大疫”。突发事件协同治理也要关口前移，从原来关注突发事件应急、应对中的协同，转向事前的风险防控协同治理。“遇事好协调、常态难协调”。事实上，突发事件协同治理的重点难点是事前防治的协同治理。

第二，突发事件全过程治理从他治（政府治理）、自治（社会自我治理）走向各方协同共治。 这种协同共治是政府组织上下、左右、内外协同的系统性、综合性协同治理。从内涵和外延上看，按照谁与谁协同划分，协同治理无论是在国内还是在国际，都缺乏一个统一标准。有不少学者主张的协同治理主要指政府与社会内外协同治理；但在政府管理和政策实践中，协同治理的范畴更加广泛，政府组织内部也需要协同治理。总的来看，重大突发事件的风险防控与应对，是政府组织内部上下左右、政府与社会协同治理的综合。

第三，在国家治理现代化场景下构建协同治理的理论框架。 协同治理理论与实践的关键是实现路径，缺乏实现路径，让协同治理停留在“看上去很美”的状态，不能把理论转化为治理效能。虽然协同治理是国内政治学、公共管理研究的前沿领域，但目前大量研究尚处于理念倡导阶段，未能形成学术理论框架。本书尝试在国家治理现代化视域和场景下，构建价值-制度-技术-行为的维度和分析视角，有利于协同治理在突发事件领域从理论转化为行动和实践。

第四，国家治理场景下的协同治理制度化实现，动力机制不容忽视。 治理协同性是治理主体主动性与治理主体协调性的统一体，其中，主动性是前提。实际上，不少协同治理行为难以形成，主要原因是主动性不足，并非协调机制缺失。为此，本书基于机制设计理论，引入激励与约束相容机制，在理论上对突发事件协同各方的激励机制进行了四个维度的系统分析：事前风险防治阶段的正向、负向相容性激励机制，事中应急阶段的正向、负向相容性激励机制（见图0-1）。

图0-1　风险治理与相容性激励的类型

第五，突发事件协同治理各方的协调机制是外部指导与内在自发的统一。 突发事件协同不能光靠“人情”，要在治理现代化进程中实现制度化协同。协调机制是各方协同的制度化渠道。现有的协调机制主要是自上而下的外部行政指导，具有较好的效果。要实现关口前移“防治结合”，应注重构建自发性的协调机制。自发性协调机制与外部行政指导性协调机制共同构成具有复合性的协调制度结构，形成平战结合的协调机制（见图0-2）。

图0-2　平战结合的协调机制类型

第六，协同治理不仅需要制度和机制设计，也要注重行为实现、技术支撑。 从行为主义角度看，公共管理和治理活动需要聚焦公共管理者作为“行政人”和社会公众的行为。管理者要重点提升的协同治理能力有：增强协同型领导能力、公共冲突管理能力、信息沟通和舆论引导能力。社会力量要提高应急依从行为。在技术支撑上，要运用信息化、数字化技术，建设多方协同的系统与平台；依托人工智能技术，实现智能化协同。

突发事件各方协同治理在治理效能上本质上是一种协同效应（“1+1>2”的效应）。在党政体制内部，在党的全面领导下，各部门、各地区、各单位协同应对，凝聚成应对突发事件的合力；在党政体制外部，社会组织有效参与、公众参与，为应对突发事件注入强大动力。在价值、制度、技术和行为理论框架下，协同效应的生成与扩展路径是：各方内生性自驱协同（打造价值目标共同体）、各方自发性协同（相容性激励机制）、权威性协同（构建复合型应急协调机制）、社会化协同（推进政府社会协同应急）、自主性协同（数字赋能、培育协同治理行为）。

为实现价值判断和事实判断的有机结合，本书在研究方法上采用问卷调查和访谈法，提炼、印证和分析上述研究论点。研究团队制作了专门的分群体调查问卷和访谈提纲，对1 100多位受访者（含党政机关工作人员、企事业单位工作人员、社会组织与新闻媒体工作人员等类别）进行了问卷调查，选择有代表性的、具有突发事件应对经验的领导者和管理者进行了访谈，获取了许多来自突发事件处置与管理实践一线的体会和认知。