下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
2008年汶川大地震以来，社会力量在突发事件应对中的作用日渐凸显，传统的以政府为单一主体的单中心应急管理模式应逐步走向多元参与的应急治理模式。从突发事件的应急实践看，无论是事前的风险防范，还是事后的应对处置，社会参与尚未达到协同的理想效果。
社会组织是政府应对突发事件的有益补充，在危机应对和救援中有明显的优势。这种优势主要体现为：贴近社会公众（尤其是弱势群体），了解社会公众的实际应急需求；在应急救援、救助等方面拥有专业人才；相对于多层级政府科层组织，社会组织反应灵活；等等。在突发事件风险防控与应对中，政府与社会组织协同合作有利于注入更多的应急资源，提高整体应急效率。
被访者——某市机关工作人员： 在公共突发事件风险防控和应对中，政府与社会组织协同合作非常重要。政府对群众的熟悉度可能不如社会组织，社会组织的处突能力可能不如政府机关，公共突发事件需要政府与社会组织的协同合作。
一方面，社会组织参与突发事件应急意愿强，但参与渠道狭窄。
在突发事件应对中，政府对社会组织的信任度不高，不愿意借力，社会组织参与应急的渠道狭窄。对于社会组织，政府“条”“块”和党群部门与之存在差异性的制度逻辑，政府无论是对社会组织，还是对社会组织的活动领域、运作过程及制度后果都有不同认知，产生了非协同治理，在这样的制度环境下，社会组织采取了策略性应对
。
公益人陈行甲认为：公益组织等社会力量在这场防疫战争中是有作为的，但面临的压力和暴露的问题也不少，首先是公益组织参与的空间和渠道仍然有限。
另一方面，社会组织参与重大突发事件应急的专业化能力不足。 我国社会组织存在先天不足、后天失调的特点。虽然从数量上看社会组织在我国蓬勃发展，但是社会组织的专业化能力距离公共事务管理的需要尚有不少差距。比如，在新冠疫情防控中，湖北省红十字会、武汉市红十字会连续多日陷入舆论的风口浪尖，暴露的物资发放等问题反映了社会组织在应急中能力还不足（比如，面对接收捐赠物资的任务，武汉红十字会只有10名工作人员，湖北省红十字会只有20余名工作人员）。
作为重要的社会力量，企业是生产主体，在安全事故协同治理中具有重要地位。但目前在安全生产事故风险防控与应对中，政府与企业协同不够，出现“政府热，企业冷”的现象。
被访者——某机关工作人员： 企业是社会财富的创造者，也是各类物资的生产者，在公共突发事件风险防控和应对中，政府一方面要督促相关企业加班加点生产急需的物资保证供应，另一方面要鼓励企业勇于承担社会责任捐款捐物，政府与企业的协同合作至关重要。
一方面，在安全生产风险防控上，企业追求利润最大化，与政府追求公共利益最大化、风险最小化的价值不一致。 随着新发展理念的落实，地方政府的理念从原来注重发展，转向发展与安全并重，统筹发展与安全。“发展是第一要务，安全是第一需求”。但从企业看，企业安全生产理念尚需增强，安全生产主体责任仍然需要加强。以煤炭安全生产为例，由于我国能源资源禀赋“富煤、贫油、少气”的特点，煤炭在一次能源供应保障中具有主体地位，少数煤炭生产企业在经济利益驱使下，没有把矿工生命健康放在首位，违法违规生产，忽视安全规程和措施，酿成安全生产事故风险。2019年全国煤矿发生死亡事故170起、死亡316人，虽然与2018年相比分别下降24.1%和5.1%，但与美国等发达国家安全生产指标——百万吨死亡率相比，仍然有不小的差距。在不同价值理念下，政府与企业对安全生产的追求层次有差异，政府追求绝对安全，企业追求相对安全。
有问卷受访者指出：在突发事件应急的政府与企业协同中，政府总是有自己的考虑，责任基本是让企业承担。
被访谈者——某企业负责人： 企业与政府协同，要加强公平性制度建设，解决企业被动接受和最大责任方问题。注重公平对等性，不能过分强调保护弱势和偏袒强势。
另一方面，在安全生产事故应急中，政府与企业信息共享等协同联动不够有效，影响应急效果，甚至酿成更大次生事故。
比如，在2003年发生的开县特大井喷事故
中，井喷发生后，企业钻井队并没有第一时间报告当地政府，而是先报告油气田上级企业，再转报四川省安监局、重庆市安监局，然后转报市政府，最后通知开县县政府。当县政府接到企业钻井队报告电话时已是晚上11时25分左右，离井喷时间已过一个半小时，受害最深、距离事发地最近的高桥镇却一直没接到钻井队电话。钻井队与属地政府信息协同不及时，在一定程度上延误了周围村民撤离，受灾最重的高桥镇晓阳、高旺两个村遇难者达212人。
又如，广东省住房和城乡建设厅对佛山地铁事故的通报：2018年2月7日19时许，中交二航局佛山地铁2号线一期工程绿岛湖至湖涌盾构区间右线工地突发透水，20时40分，引发隧道及路面坍塌重大事故（事故共造成11人死亡、1人失联、8人受伤）。事故发生后，佛山市交通运输局未按规定及时向我厅报送事故有关情况，直至2月8日上午6时50分，该局才通过微信方式向我厅报送佛山市政府办公室报给省政府办公厅的《突发事件信息专报》第008期至第011期图片等事故信息。
突发事件风险防控和应对主要局限在政府主体上，社会公众没有调动和协同起来，出现“干部干，群众看”的现象。作为社会细胞，公众的应急协同参与是提高全社会应急治理能力的基础。在事前阶段，要彻底防控重大突发事件风险（比如，重大公共卫生风险），政府力量是有限的，还需要依靠公众的力量。一方面，从政府角度看，政府原有的社会动员力度正逐步减小，政府掌握和调动的社会资源也逐步降低，应对重大风险挑战迫切需要社会公众的参与。另一方面，从科学的角度看，在突发事件发生后，公众作为灾害等突发事件的“第一反应人”，进行自救和互救是减少突发事件损失最有效、最经济和最安全的办法。
一位身处一线、参与武汉疫情防控的党员干部表示：武汉有2 000多个社区，下沉的3万党员职工平摊到每个社区才十几个人，所在的网格共564户，微信群建了8天，入群的才30余人，靠这十几个人，3天连住户人口底数都摸不清，3年也不可能完成排查任务。
面对新冠疫情，全国人民众志成城抗击疫情，社会公众积极参与疫情防控，公众“宅”在家里是做贡献，群防群控效果明显。但是面对严峻的疫情防控形势，有少数公众对疫情防控措施不配合。有的隐瞒病情和信息，导致疫情大面积扩散。2020年1月底，一位从武汉返回福建晋江的人员谎称从菲律宾归来，先后参加多次宴席，后被确诊感染病毒，导致晋江4 000余人被隔离。有的公众外出不佩戴口罩，不配合隔离措施。国务院灾害调查组对河南郑州“7·20”特大暴雨灾害的调查报告指出：在2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中，因灾死亡失踪人员遇难前多数人仍正常活动未采取避险措施，甚至有些人是转移后擅自返回而遇难，这反映出社会公众对特大暴雨的危害缺乏基本认知，安全意识和防灾避灾能力不强。
随着全媒体时代的到来，媒体在突发事件中的参与意愿更加强烈，对突发事件的影响作用也更大。在突发事件协同治理中，媒体的积极参与是互联网时代突发事件治理的必然选择。有问卷受访者指出：实现政府与媒体，尤其是新媒体的协同，可以更好地向民众传播真实信息，杜绝谣言。相对而言，在我国新闻管理体制下，突发事件应急实现政府与媒体协同具有显著的优势，但目前政府与媒体在突发事件协同治理中也存在一些问题与挑战，主要表现为：
第一，在事前阶段，风险信息披露和供给不足，政府与媒体风险预警协同乏力。媒体报道对于社会进行风险预警、减轻突发事件的影响具有重要作用，但地方政府对社会媒体风险信息供给不足，导致媒体对风险预警信息报道较少，社会形成“可防可控”的错误风险认识，这是导致风险预警失效的一个重要原因。2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害应对的一个重要教训是：媒体的宣传警示作用发挥不到位，有的因顾虑引起社会恐慌，灾害预警信息传播不及时不充分，警示效果不强；有的甚至淡化灾害和误导群众对灾害的警觉。
被访者——某市新闻媒体工作人员： 在公共突发事件风险防控和应对中，新闻媒体与政府协同的难点有：通稿撰写求全求稳，不利于信息及时碎片化发布；层层送审，不利于本地官媒抢占舆论先机；相关部门人员不支持和配合本地记者采访，却对外地媒体开方便之门。应该充分重视本地官方媒体即融媒体中心的新闻人才队伍建设，培养、引进优秀的新闻专业人才；领导干部要加强舆情应对的培训学习，尊重新闻规律，善待媒体，充分发挥当地官方媒体的舆论引导作用。
第二，在事中阶段，政府信息公开存在不及时、不充分问题，网络舆论次生灾害丛生。在工作认识不到位和方法不足的情况下，地方政府应急管理者对于发生的事件信息披露不及时、不充分，常常导致网络谣言泛滥，在网上形成次生网络舆情。在信息不充分的条件下，有的媒体借机炒作渲染，助推网络舆情升级。以2018年发生的山东寿光洪灾应急为例，不同的媒体表现出了不同的做法，有的报道传递出真实的水灾信息，向公众传达政府的政策和措施；而有的报道在公众舆情感染下极尽炒作之能事，掀起更大舆论（见图3-3）
。
图3-3 2018年山东寿光“8·19”洪灾应对中地方政府与媒体的关系
被访者——某市新闻媒体工作人员： 县级新闻媒体单位作为官媒，是党和政府的喉舌，重要时刻必须与市委市政府保持高度一致，起着传声筒和引导舆论的风向标的作用。因此，县级新闻媒体与政府协同总体效果较好，但某市自媒体发达，信息传播存在多种乱象，各种错误信息时有发生，需引起有关部门重视。新闻媒体与政府协同的难点有：新闻媒体作为广大受众了解资讯的主要平台，第一时间传播正确信息是职责所在。在与政府协同中，政府注重大局稳定，信息发布及时性往往稍显落后，与群众的热切期待有一定差距。