第二节
横向部门间分割：风险防控分割与应对推诿

在高度专业化分工的科层组织架构下，整体性的突发事件风险在事前被分隔成若干段，由不同的部门管理，专业部门管理专业领域的风险；当出现重大的跨领域风险时，部门的防控模式“条条分割”容易出现预警失效、研判不准的问题。在突发事件应对阶段，传统的应对模式是分灾种的专业化应对模式。这种模式对于日常紧急事件较为适用，但难以应对具有耦合性和跨界性特征的重大突发事件。

一、突发事件形态呈现耦合性、跨界性

相比以往，现代社会突发事件在形态上具有复合性，随着事件的发展会体现、转化为两种或多种突发事件形态。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件的关联性越来越强，而且互相影响、互相转化，经常导致次生、衍生事件或成为各种事件的耦合 。比如，2008年冰冻雨雪灾害，后来在广州市火车站衍化为人口流动危机，大地震后会随之而来形成瘟疫等公共卫生风险，等等。

当突发事件从日常的紧急状态发展到重大突发事件后，对社会秩序和社会价值造成影响，就形成了社会危机事件。社会危机事件，既具有社会事件的特征，也具有突发事件的原发性特点，其典型表现是在公共卫生事件方面。当公共卫生事件突破紧急状态，进入重大突发事件全面防控阶段时，就会在社会面形成危机。在人口、资源、环境相互之间矛盾加深的背景下，一个灾害的发生往往会引发其他类型的灾害。或者说，多灾种的致灾因子并存于灾害场景之中，导致次生灾害事故多发、并发，容易引发系统性危机 。

二、事前风险防治职责模糊、交叉

科层组织专业化分工，主要是对日常工作事项进行部门化分工，而对日常工作事项可能引发或面对的突发事件风险的防治职责缺乏详细的分工。对此，有两种理解：一是事前风险防治治理应该交给专业的部门管理，即专业的事后应急部门就是事前风险防治部门。比如，不少部门认为突发事件风险防治职责部门应该是应急办或应急管理部门。二是事前风险防治职责伴随日常工作由相应部门进行专业化分工管理。无论是前一种风险防治分工模式，还是后一种风险防治分工模式，部门之间的防治职责尚不明确，职责交叉严重，处于混沌状态。

新冠疫情风险预警出现了一定时间的延误，教训极其惨痛。政府与社会多个治理主体参与到新冠疫情前期风险预警中，政府内部风险预警体系条块分割，预警迟滞。虽然社会预警有效，但无法进入政府风险预警体系中。社会力量在疫情预警中发挥了重要作用，以张继先为代表的一线医生发现了风险，上报了预警信息。钟南山院士一锤定音，肯定了人传人现象，向全社会发出预警。但政府内部的风险预警迟滞，耽误了时机，从中可以看出：

第一，政府内部风险防控在实际运行中有时职责不清。 从部门风险防控职责看，风险预警延误与公共卫生风险防范职责模糊不清有关，中国疾控中心、卫健委、地方政府的职权不够分明。中国疾控中心是卫健委的直属事业单位，并非业务主管机构，其主要负责技术指导。尽管2003年“非典”之后，中央与地方投资7亿多打造了全国先进的传染病网络信息报告系统，但这次风险管理也出现了预警失灵。

第二，社会风险预警及时、准确，但社会缺乏参与风险预警的制度化渠道，一线医务工作者缺乏渠道参与到风险研判和预警中。 提高风险防治水平，政府要克服官僚主义作风，在风险预警和研判中吸纳一线工作者的参与，强化政府与社会的协同。

在一定的专业领域，完整系统的一类风险防治职责被切割为若干段，由不同部门进行碎片化管理，影响了风险防治效果。以危化品公路运输泄露事件为例，按照《道路危险货物运输管理规定》及《危险化学品安全管理条例》的规定，危化品公路运输管理至少涉及六个部门：安监部门负责危化品的安全监督管理工作，公安部门负责危化品运输车辆的交通安全管理工作，质监部门负责危化品容器的监管工作，环保部门负责危化品泄漏所造成的生态污染管理工作，卫生部门负责危化品泄漏事故受伤人员的救援工作，交通部门负责危化品道路运输的安全管理 。

三、事中部门应急避责推诿与碎片化

在突发事件应急阶段，部门在问责压力下，出于避责考虑，容易产生推诿扯皮现象。 在2011年甬温线动车事故应对中，铁道部以尽早通车为理由，清理现场、埋车头，引发舆论强烈关注。在2015年天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故应对中，8月17日，事故发生五天后，国家安全监管总局官方网站首页上挂出了一条“法规速递：港口危险货物安全管理规定”，认为港口危化品监管责任在“港口行政管理部门”。在8月19日上午召开的第九场新闻发布会中，天津安监局表示，涉事企业安全许可证由交通运输部门发放；而承担天津港公共服务职责的天津港（集团）有限公司称，天津港（集团）有限公司与事故企业——瑞海国际物流公司是坐落在同一区域的没有隶属关系的两家企业。

在突发事件应急阶段，部门从自身的角度出发，各自为政，进行碎片化应急，削弱了应急的整体性和协同性。 在2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害应对过程中，预警与响应联动机制不健全，在气象部门连发5次红色预警的情况下郑州才启动Ⅰ级响应，但灾难已经发生。部门之间协同合作的重要性在问卷调查中得到印证。333位党政机关公务员问卷受访者，当被问及政府内部协同合作类型的重要性时，选择最多的是政府平行部门之间的协同合作，其次为上级部门与下级政府（条块）之间的协同合作（见图3-2）。

清华大学教授薛澜在接受媒体采访时指出：跨部门协调始终是中国治理体系的难题，在新冠疫情中更集中地显现出来了，例如物资调配、经济生产与防控平衡等问题 。

首先，部门应急进度不一致，影响整体应急进程。 以新冠疫情中地方垂直管理的监狱系统为例，2020年2月21日，在全国疫情防控取得积极成效之际，湖北、山东、浙江3个省5个监狱发生了服刑人员感染疫情 。

被访者——某市机关工作人员： 政府部门之间协同合作的难点是，各职能部门间条块分割、权责不明确，各部门在面对公共危机时还不能有机结合、团结协作，缺乏有效的内部沟通协调机制，造成应对效率低下。建议完善部门联动处置机制。在市委市政府的统一部署指挥下，确定突发事件处置工作牵头单位，负责落实处置工作责任制，组织协调属地、责任单位以及相关职能部门在第一时间按照各自职责分工开展处置工作。公安和相关职能部门根据岗位职责，协调作战，及时果断介入处置，相关职能部门与属地保持密切沟通，加强协作配合，实现整体联动，做好信息收集、情况报告、指挥处置等各环节的紧密衔接，确保在最短的时间内控制事态。

其次，部门应急的标准不一致、不协调，造成工作重复和加重基层负担。 在新冠疫情防控中，虽然各地各级都成立了疫情防控领导小组，但有的地方不同组之间缺乏沟通，统筹乏力，各自为政。比如，有武汉返乡人员在春节期间频繁被各方核实信息，有一天早上3个不同的部门上门量体温。

有基层干部反映，卫健、应急、妇联、教育、组织、民政、农业农村等相关部门以及县委办、县政府办等，都会各自制作一份或几份表格，填写信息基本也是一回事，但为了突出本部门的特色，又要单列几项，制作成另一张表格。 4hAEqhG6QR1ACcgkMgYq3BGvRrU2LxCt06Byp6QHTZ/3wT/9R156BX6de3CqbMom