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在多层级政府体制下，政府层级协同联动，上下同心，共同应对突发事件，是政府治理的理想目标。但在突发事件管理实践中，层级间协同联动往往遭遇一些结构性的困境，表现为：风险认知层层减码与响应迟钝。在事前阶段，在压力型体制下，与任务分配的纵向“层层加码”现象不同，面对风险，政府科层制组织的认知和研判出现了完全相反的现象——“自下而上的风险认知层层减码”。在事中、事后阶段，下级政府依赖于上级政府的指示，造成现场处置贻误时机、事态扩大，导致突发事件先期处置和响应迟钝。
发展态势不确定性、衍生性是突发事件的重要特征之一。 公共突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。重大公共突发事件的形成，是一个事前、事中、事发和事后的完整过程。危机事件初步形成后，可能因为初期管理不当、研判不当等内外部、主客观原因，不断演变升级，造成更大的社会影响。这种不确定性特征集中表现为链条式效应、蝴蝶效应。例如，随着现代互联网技术的深入发展，各种自媒体工具层出不穷。如果缺乏有效的舆情应对，社会危机事件常常在互联网上发酵，衍生出网络舆情事件。
突发事件总体大小和影响大小的不确定性，客观上要求政府做到多层级协同联动。 从纵向上看，我国应急管理体制实行分级负责体制。当突发事件发展到一定程度时，需要更高层级政府的响应与管理。由于突发事件发展态势往往是不确定的，逐步升级的重大突发事件应对就需要多层级政府协同联动，尤其是多层级政府下的条块协同联动。条块层级联动不及时、不到位，都可能导致风险预警失效、应对失灵等现象。
按照突发事件随着时间变化的危害程度划分，危机事件分为突变型危机和突发型危机。对于突变型危机事件，多层级协同联动尤为重要。对于突发型危机事件，其社会影响在发生的时候基本确定，容易界定突发事件的响应级别，分级应对；但对于突变型危机，其社会影响不确定，呈现逐步升级态势，需要多层级协同进行治理（见图3-1）。“非典”和新冠疫情等重大公共卫生事件就属于突变型危机的类型。在突变型危机的演化升级初期，多层级政府要协同合作，做好风险预警和研判，力求将风险控制在萌芽状态，实现无危可救、无急可应。在突变型危机的形成期，多层级政府要强化协同合作，做好协同应对，将影响和损失控制在最小范围。
面对不确定的重大突发事件，事后被动式的应急反应并非理想状态，理想的管理境界是做好事前的风险管理，在科学研判的基础上开展风险预警，避免或减少突发事件对社会造成的影响。对于决策者而言，风险管理就要求掌握足够的风险信息，开展科学研判。
图3-1 基于危害严重性的突发事件类型划分
但在条块结合的多层级政府治理体制下，突发事件事前的风险信息在条块之间传递失真，出现“层层隐瞒”现象，最终导致重大风险预警失效、研判失误。 海恩法则表明，大的突发事件往往在暴发前体现出许多小的风险苗头，这些带有苗头性的风险信息为重大突发事件预警和研判提供了线索。但作为大型组织，政府科层制组织在面对重大突发事件风险时，往往忽视事前风险信息，最终酿成研判失误。
近年来，风险信息“层层隐瞒”现象在一些突发事件应对处置中表现明显。
2021年，山东笏山金矿发生重大爆炸事故，1月10日19时许，西城镇党委负责同志从村民处获悉发生事故，随即向栖霞市政府有关负责同志做了报告。时任栖霞市委书记、市长到现场了解情况，市委书记认为被困人员获救可能性较大，做出暂不上报、继续组织救援的决定。1月11日18时46分，烟台市应急管理局主要负责同志从其他渠道获悉金矿发生事故，随即要求栖霞市进行核实，栖霞市委书记、市长才决定以1月11日20时5分接报的时间上报。2021年7月，河南郑州发生特大暴雨灾害
，根据2022年1月国务院灾害调查组发布的调查报告，地方迟报瞒报因灾死亡失踪人数。瞒报行为表现为：未按规定统计上报，刻意阻碍上报因灾死亡失踪人员信息，对已经掌握的信息隐瞒不报。截至2021年9月30日，郑州市因灾死亡失踪380人，其中在不同阶段瞒报139人：郑州市本级瞒报75人、县级瞒报49人、乡镇（街道）瞒报15人。
为什么政府科层制组织对重大突发事件风险信息会重视不够呢？因素是多方面的，除应急管理者个人因素外，政府组织内部层级的结构性因素是不容忽视的。一方面，在多层级结构下，随着层级的增多，自下而上的风险信息传递存在失真现象。另一方面，更为重要的因素是，在条块结合的管理体制下，条块风险信息不对称，上级主管部门与地方掌握的风险信息不对称。
被访者——某市机关工作人员： 在突发事件风险防控和应对中，上级政府部门与下级政府（条块之间）协同的难点是：信息报送机制紊乱，常常出现多头报送的情况，无形之中增加了工作量。建议上级政府部门设立专门对接窗口，统一报送机制。
条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系
。在我国政府治理体制内，政府组织和机构之间关系的主要类型有：上级政府与下级政府的关系，各级政府与其所属职能部门的关系，上级政府部门与下级政府的关系，平行政府部门之间的关系，地区政府之间的关系。无论是在公共治理实践中，还是在风险防控和突发事件应急中，上级政府与下级政府、各级政府与其职能部门是领导与被领导关系，协同联动性最强；其余府际关系类型没有领导与被领导关系，协同联动性表现出或多或少的薄弱特征。
尤其是上级政府部门与下级政府“条块”关系协同性更显薄弱，在重大突发事件风险防控和应对中的弊端凸显。
在保稳定、强问责的压力下，与上级职能部门对待风险的态度不同，下级地方政府对风险有“报喜不报忧”的倾向，对风险信息形成过滤效应。有的地方政府与管理者缺乏底线思维、风险意识，对突发事件存在行为惯性，即重治疗、轻预防。在薄弱的应急条块关系中，垂直管理的部门或单位与地方政府的协同联动更显困难。在我国政府治理体制中，除职能部门外，还有不同类型和级别的垂直管理的“条条”机构。一些驻地中央机构，从行政级别、掌握的行政资源看往往要高于或强于地方，基于传统自上而下“等级式”的管理模式，地方政府很难与之进行直接而平等的交流和对话
。条条管理部门、机构与地方政府进行有效的协调联动，在政府科层制组织结构中必然面临不少困境。
被访者——某市机关工作人员： 在公共突发事件风险防控和应对中，上级政府与下级政府协同的难点有：（1）未按上级政府规定采取预防措施，导致公共突发事件发生，或者未按上级政府要求采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件。（2）迟报、谎报、瞒报、漏报有关公共突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果。下级政府应严格按照上级政府要求采取公共突发事件风险防控预防要求，严格执行《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，不履行法定职责的，由上级行政机关或者监察机关责令改正。应服从上级政府对公共突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调。
不少重大公共突发事件风险预警失效的背后，都存在条块协同联动低效的因素。新冠疫情初期，风险研判的一个重要教训是条块协同合作不够。钟南山院士表示，武汉地方政府和卫生部门没有在疫情发生早期采取足够的措施，应当为此承担责任。如果我们能够更好地协同协作，就能够更早地发现“人传人”。这反映出在疫情风险预警阶段，条块协同合作有效性程度不高。在新冠疫情前期，在省卫健委、市卫健委、区卫健委的逐级干预下，本该由医院直报国家的传染病网络直报系统失灵28天。根据专家的判断，只要医院上报传染病报告卡，医院所属的区（县）、市、省，以及国家疾控中心都能实时收到信息。尽管拥有6小时内全国范围信息共享的直报系统，但风险信息被地方干预后压制在基层，难以上达到国家疾控中心。
被访者——某市机关工作人员： 在公共突发事件风险防控和应对中，上级政府与下级政府（条块之间）协同的难点表现为：（1）上级政府部门对下级政府辖区内发生的公共突发事件了解不够全面，不够及时；（2）上级政府部门和下级政府（条块之间）对公共突发事件缺乏沟通、交流，缺乏共同协助经验。上级政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级政府部门及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。建议县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部门有关负责人组成突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作，根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。
在突发事件发生后的初期，在分类、分级管理的多层级应急体制下，属地或地方政府易出现“体制性迟钝”现象，陷入“小事拖大，大事拖炸”怪圈，最终贻误初期的响应时机。突发性、紧急性是突发事件及其管理的第一特性。突发性，要求领导者在短时间内快速做出决策予以应对。“时间就是生命”，要及时抓住各种有利时机，予以应对和处置。较短的时间往往导致人员、信息和物资等要素保障缺乏，考验现场应急管理者的领导能力。但是受应急管理者、应急管理体制内外部因素的影响，突发事件初期快速应急反应的迫切需求往往遭遇体制性（组织性）迟钝。从应急管理体制看，县级是我国突发事件应急的基础性层级（见表3-1），大大小小的突发事件都需要属地发挥积极作用，具有重要地位。目前，管理在应急管理体制中的地位和作用需要进一步强化和落实，属地的应急自主权不强，导致属地在现场处置中要遵循日常工作的层层请示路径，不敢担当作为。从管理者自身看，属地应急管理者积极作为、勇于担当，能够化解体制性迟钝。但有些管理者不敢担当或者存在犹豫心理，必然加剧体制性应急迟钝。2008年贵州瓮安事件之所以从一个小女孩溺水身亡最终演变成万人群体性事件的一个重要因素是基层响应迟钝。瓮安县委、县政府主要领导干部不到现场，不敢面对群众，回避矛盾，反应迟钝，措施不力，贻误控制事态良机
。当时瓮安县主要负责人在谈及自己没有去现场时，表示并不是考虑自己的个人安危，当时的想法是，这个事情太大了，要等上级的态度
。突发事件初期，应急管理者积极响应对于缓解体制性迟钝、缩减危机影响具有重要的作用。在新冠疫情防控中，湖北省委副书记、武汉市委书记马国强在央视新闻频道连线中表示，如果能早一点采取措施，防控效果可能会更好，可能疫情会有所缓解。习近平总书记指出：前些年，瓮安、孟连、陇南等事件说明，突出矛盾和突发事件背后都存在复杂的利益冲突，都存在干部作风问题，也都存在工作上处置不当的问题。对突出矛盾要有责任意识，主动去解决而不是回避推卸，努力做到发现在早、处置在小
。
表3-1 中国突发事件的响应分级
在突发事件应急的中期，在各级政府、各类部门的高度重视下，应急任务层层加码，加重了基层的应急负担，甚至出现过度应急现象。新冠疫情防控初期，网上热传一张“基层干部改造设计图”，基层干部被改造成了忙于应付上级工作的“千手观音”。有基层干部反映，自己所在的街道，每天有7个各级检查组在查问题，却没法解决实际困难。“上面千条线，下面一根针”，各部门的高度重视与基层的应急之间并未产生有效的协同作用，反而影响了基层应对突发事件的效力。
被访者——某机关工作人员： 在公共突发事件风险防控和应对中，上级政府部门与下级政府（条块之间）协同的难点是分工不明确。下级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；而法律、行政法规规定由上级政府部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定，下级政府应当积极配合并提供必要的支持。