国内外学术界有关明代职官考核制度的研究,就所能够掌握的材料来看,目前尚无专门、系统研究的论著。但在涉及明代政治制度、法律制度、职官制度等相关论著中,或多或少地都会提到明代职官考核问题。对这些研究成果的分析,是本研究确立的前提条件之一,也是开拓思路与眼界的必由之路。
20世纪90年代以来,随着学术研究的不断深入,相继出版的中国政治制度方面的研究呈现出史料运用更丰富、研究更具系统性的特点。然而,就能够搜集到的著作来看,真正与本书内容密切相关的却并不多,主要有王兴亚《明代行政管理制度》(中州古籍出版社,1999年版),韦庆远、柏桦《中国官制史》(东方出版中心,2001年版),柏桦《明代州县政治体制研究》(中国社会科学出版社,2003年版),《中国政治制度史(第3版)》(中国人民大学出版社,2011年版),张显清、林金树主编《明代政治史》(广西师范大学出版社,2003年版),万明主编《晚明社会变迁问题与研究》(商务印书馆,2005年版),郭培贵《明史选举志考论》(中华书局,2006年版),方志远《明代国家权力结构及运行机制》(科学出版社,2008年版),楼劲、刘光华《中国古代文官制度》(修订本,中华书局,2009年版)等。有关明史研究的著作很多,有些现在已经难以查到,况且以一人之力也难以穷其尽,只能够在力所能及的情况下,尽量查看有关职官考核制度的研究,试图在前人研究的基础上有所发展,进行总结提高。
王兴亚《明代行政管理制度》一书,将明代行政管理制度放入历史整体进程中进行研究。书中专设一章,从考核制度的确立、具体措施、实施、废弛与局限等四个方面分析了明代官吏考核制度,这是从行政管理角度进行论述,所占篇幅不多,但也勾勒出了考核制度的概貌。
韦庆远、柏桦《中国官制史》研究了中国自夏代始到1911年清朝崩解、清帝逊位之前,有关历代政体的构成形式、各种类型和级别官府的设置和运行;大小文武官员的配备、管理监督、升黜奖惩,以及出身任选、等级待遇等有关职、权、责、利的划分和运用。该书对中国官制的形成和发展、王权和皇权制度、中枢辅佐机构、中央政务机构和主要职官、司法和监察机构、军事制度、财政制度、地方官制、文教卫生等机构,胥吏、幕僚和家人、职官管理制度等进行了介绍。第十一章《职官管理制度》第三节考课和奖惩制度,对考课期限、内容、标准、奖惩进行了宏观介绍。
柏桦《明代州县政治体制研究》对明代州县行政体制、明代州县行政地位与运行机制、明代州县官的施政重点和环境、明代州县官的施政行为及心理进行了系统的论述,有助于了解朝觐考察在地方的实际运行状况,特别是论及对州县官的奖惩制度,在总结特点的时候注意到了考核制度。
张显清、林金树主编《明代政治史》一书第五章《明代的官僚管理制度》第三节介绍了明代官吏考核制度。明代官员考核制度由考满和考察两大系统组成,并与监察制度紧密结合。考满分为京官、外官、教官、杂职官和吏员、承差、知印的考满。考察分为京察和外察。外察又包括巡视考察和朝觐考察。考核标准包括实政册、本等六事、考语与访单、察例。该书虽然没有展开论述,但注意到考核的各个细节,有助于深入研究。
万明主编《晚明社会变迁问题与研究》,对晚明人口流动及其社会影响、商业与社会变迁、白银货币化与中外变革、晚明的地方精英与乡村控制、变迁中政府权力的转移、明代卑幼人法律地位的考察、军户与社会变动、东林党、复社与晚明政治、泰州学派与儒学的平民化趋势等问题进行了介绍与论述。该书第八章《东林党、复社与晚明政治》介绍了从依附到参与的政治文化嬗变、政治萌芽的孕育、复社的政党化趋向等问题,特别论述了他们将考核作为工具对党争起到推波助澜的作用,可以看到考核沦落的过程。
郭培贵《明史选举志考论》对于《明史·选举志》逐条辨析正误,澄清史实;补缺略,明原委。对涉及的每一制度和事件,努力溯其源流、考其演变、论其得失、明其意义。其中《荐举、选官与考核》考论了朝觐考察的时间、依据、科道拾遗制度等,并指出随着时间的推移,尤其到明代后期,考察的消极影响日益明显。主要表现为考察不公、兴师动众、旷日持久、费用浩大,请托贿赂之风日益盛行。该书对明代朝觐考察制度领域的贡献主要有四:一是经过严谨考证,得出“明代‘外官三年一朝觐,以辰、戌、丑、未岁,察典随之’之制,实确定于洪武十八年”;二是指出“始于洪武中的考察,其考目经历了长时期的演变,至弘治初,才形成《志》文所言‘八目’”;三是指出朝觐考察不仅对于整肃和改善当时的吏治具有积极作用,而且“对于加快官员队伍的更新,缓解大批选人等待官缺的淹滞状况也起到了积极作用”;四是系统地考证分析了明代朝觐考察制度的主要消极影响。在叙述明代考满与考察制度出现流变的时候,汇集相关的文献,也就为进一步研究奠定了基础。
方志远《明代国家权力结构及运行机制》将明代国家权力结构看成一个动态过程,将特定时期因为“阴差阳错”而发生,却在后来被证明是重要的历史事件,以及推动这些事件发生、发展并且对国家权力关系产生影响的个人行为、群体行为纳入研究视野。该书围绕明代中央决策系统的权力关系:内阁、内监与皇帝;明代中央行政系统的权力制衡:外廷、内府与科道;明代地方国家权力的调整与重组:抚按、司道与乡里组织等相关问题展开系统论述。
对于将明代文职官考核制度与明代政治体制结合起来进行研究具有帮助。
楼劲、刘光华《中国古代文官制度(修订本)》对官僚和官僚制度、中国古代官僚制度的建立、行政体制及其人事部门、官僚选拔途径的结构和变化、官僚的任用程序、任职形式和任用期限、相辅相成的考核与监察制度、官僚等级、俸禄制度和其他待遇等进行了介绍。该书第七章《相辅相成的考核与监察制度——宋元明清的考核与监察》的第二节《明代考核制度》围绕考核组织步骤、考核标准与赏罚进行了讲解,并进行评价,认为从有明一代考核领域的总体情况看,制度本身的大量局限和问题,始终都使其实际贯彻力不从心,从而使已经变本加厉的集权体制和每况愈下的官场陋习给考核带来的种种恶果变得更加难以收拾。考察制度的贯彻虽然要比考满切实得多,但其标准笼统,总在导致聚讼。每每流于毁誉和聚讼的考察,很快又陷入了朋党交攘的漩涡。
李铁《中国文官制度》第三章《文官的政绩考核——考绩制度》第二节《历代的考绩方式与规定——课法》之九明的《考满》与《考察》围绕考课机构的高度专权化、考课程序的简化与定制、考满法与《考核通例》、考察法与《考察通例》、明代考绩的得失进行整体上的论述。
侯建良《中国古代文官制度》第四章《考课制度》分为四节,介绍了历代考课制度的沿革,分析了考课内容和标准,论述了考课结果及其使用,重点解析考课中出现的问题及考课监督问题,在承认存在时代及阶级局限性的同时,也看到该制度蕴涵的科学成分,从文化遗产角度予以肯定,但因为是古代通论,明代考课制度论述比较简略。
李治安、杜家骥《中国古代官僚政治:中国古代行政管理及官僚病剖析》第六章《官僚的考课监察与官场周期性动乱》,从古代行政管理的角度,以官僚政治为分析基点,对古代官员政绩考课与奖惩进行论述,从考课标准、方式谈及效用,试图探讨周期性动乱的原因。
左言东、卢广森等从古代行政管理的角度谈到官吏考核,因为是概论,况且是讲整个古代,于明代考核制度着墨不多。
在众多的中国政治制度史著作中,对考核制度的论述不可能占据很大篇幅,也很难深入,即便是专门论述明代政治制度,也不会从考核制度展开,如陶希圣、沈任远《明清政治制度》讲到《明代考核》,也不过寥寥数千字。
从查阅的相关著作来看,系统研究明代职官考核制度的并不多,可见研究有深入之可能,而各类制度从多角度的研究与探索,也开拓了研究视野,更从整体上给研究以史料、论点、理论的支持。
与明代文职官考核制度研究有关的论文,主要以CNKI中国知网的相关数据库为数据来源,经过整理与分析,最后确定的检索范围为1980—2015年。先以“考核”为检索词,题名检索有76405条,有关明代为15条;主题检索有272382条,与明代有关联者15条;关键词检索有5431条,与明代有关者0条;全文检索有4547336条,与明代有关联者41条。
以“考满”为检索词,题名检索有4条,有关明代为0条;主题检索有718条,与明代有关联者11条;关键词检索有697条,与明代有关为0条;全文检索有2760条,与明代有关联者41条。
以“考察”为检索词,题名检索有138197条,有关明代为0条;主题检索有790053条,与明代有关联者11条;关键词检索有1912条,与明代有关为0条;全文检索有5931519条,与明代有关联者27条。
以“京察”为检索词,题名检索有6条,有关明代为2条;主题检索有186条,与明代有关联者18条;关键词检索有177条,与明代有关为18条;全文检索有2255条,与明代有关联者29条。
以“外察”为检索词,题名检索有3条,有关明代为0条;主题检索有53条,与明代有关联者1条;关键词检索有0条,与明代有关为0条;全文检索有1650条,与明代有关联者22条。
以“朝觐”为检索词,题名检索有439条,有关明代为5条;主题检索有1147条,与明代有关联者8条;关键词检索有38条,与明代有关为1条;全文检索有18857条,与明代有关联者18条。
以“巡视”为检索词,题名检索有7219条,有关明代为0条;主题检索有16663条,与明代有关联者8条;关键词检索有203条,与明代有关为0条;全文检索有432327条,与明代有关联者79条。
以“巡视考察”为检索词,题名检索有4条,有关明代为0条;主题检索有14条,与明代有关联者0条;关键词检索有0条,与明代有关为0条;全文检索有366条,与明代有关联者14条。
以“文职官”为检索词,题名检索有0条,有关明代为0条;主题检索有4条,与明代有关联者0条;关键词检索有0条,与明代有关为0条;全文检索有130条,与明代有关联者6条。
经过检索,将与本选题有关的论文进行收集,并仔细研读,兹将相关研究作一分析与整理。
陈国平认为,明代的考核制度包括考满、考察、稽查三种形式。三者各有偏重,考满着意于官员的任职期限及其间的政绩,考察注重官员的品德及其表现,稽查的重点则在于每件具体事情的完成与否。但三者又相互贯通,对于整个国家来说,如果真能够在这三个方面实施有效监督,那么庞大的官僚机器也许可以顺畅地永无休止地运转下去。但明中叶以后考满制度流于形式,考察制度蜕变为党争的工具,稽查制度被废而不用,这套严密的考核制度终因跟不上形势的发展而与实际严重脱节,最后无可奈何地衰败了。
董倩在谈明代官吏考核制度时,重点分析了考满和考察。考满包括京官考满和外官考满,考察包括京察和外察,外察包括朝觐考察和巡视考察。明代官吏考核的结果有:擢升、加衔、复职、致仕、降调、黜、罢、免、贬为民、充边、酷刑。明代中后期考核制度江河日下,走向衰亡,表现为考核机构瘫痪、考课严重失实、官吏考核流于形式。
高寿仙认为,明代有异常严密和繁复的考核程序,但始终没有制定像唐代“四善二十七最”那样明确系统的考核标准与内容,不过在考核过程中有依法定职掌攒造的实政册,有对官员素质品鉴的考语,有计过而不计功的察例,更有广泛征求意见的访单,其考核标准与内容也是随着社会发展而变化的。
何桂凤认为,明代的文官考核主要由吏部和都察院负责。都察院作为检察机关,参加文官考核的全过程,这是明代文官考核制度的特色之一。考核的形式主要是“考满”与“考察”,再补以“拾遗”。考满包括京官考满与外官考满,考察包括京察与外察,而外察又有大计和朝觐两种方式。考核的标准是太祖朱元璋制定的《诸司职掌》和《责任条例》。同时又因各个时期的政治、经济情况而有所增补。明代文官考核制度利弊兼存,应作具体分析。
柳海松认为,朱元璋建立的考满考课制和朝觐考课制,为明朝官吏考课制度的确立奠定了基础。官吏考课在永乐至弘治年间发生飞跃,建立了京察制度、御史巡视考课制度和军政五年一考制。刘瑾变旧制和张居正
改革使明代官吏考课发生某些变革,但随着张居正改革失败,官吏考课走向了衰亡。
在分析特点时,柳海松指出考满、京察、朝觐、御史出巡是明代官吏考课的主要表现方式,乃是皇帝直接参与考课官吏;以官考官,以官督课;官吏考课不拘一途,规模庞大。
在论述明代的京官考课制度时,柳海松对京官考满与京察的形式进行概述,重点分析吏治问题,既承认考课对吏治清明的促进作用,也关注其副作用,特别是万历中期以后受到皇帝怠政、党争、官场行贿请谒之风的破坏。
刘志竖对明代官吏考核制度的朝觐考察、京官考察、大计、久任制等问题进行了考释,认为三年一次朝觐考察确立于洪武二十九年(1396);六年一次京察确立于弘治十七年(1504);“大计”一词并不与外察同义,而是用于指称任何定期性的、规模较大的考察活动;久任法是对于考满制度的一项补充性措施。
秦小兵从明初官员的考满和考察内容及实施效果,提出现代公务员考核应进一步改革考核内容和形式,完善长效机制,加强检查和监督,对不合格的公务员及时做出相应处理。
孙与常在介绍明代宣德朝监察官员考核与黜陟情况时,从其审慎选择、严密考察、赏罚分明、黜陟果断等方面进行论述。认为宣德朝把握了这些关键,也就促进了吏治清明。
王海妍从明代中后期实行捐纳制度、捐纳可以免于处分出发,进而分析捐纳对官吏考核的影响,不但是考核制度懈怠,也不能够正常淘汰,使许多贪酷老病以及罢软无力的官员得以继续留任。
王明霞认为明代考核形式包括考满、考察和拾遗。考满包括京官考满和外官考满,考察包括京察和外察,外察包括朝觐考察和巡视考察,考核标准为朱元璋为各衙门制定的《诸司职掌》及《责任条例》,重点分析“六事”考核标准,如兴办农桑、水利、学校可以推动教育及经济发展;遵守礼教与法律有利于官吏贯彻执行。其制度弊端有四:皇权高于一切势必造成个人专断;考核过于注重资格,限制了官吏的积极性;正官考属官,容易造成官官相护,或索贿受贿;朝觐考察之法浪费太大。
王松安概述明初考满与考察的相关规定,因为考核使明初官僚队伍有了较大改观,但因过于注重资格,再加上皇帝独裁、行贿请谒、朋党之争等原因,使察典成为消除异己的手段。
王兴亚从明代官吏考核制度的确立、保障措施谈起,分析了实施及收效,探讨制度废弛与局限,认为明代官吏考核制度具有完备的特点,考核内容具体,考核程序严格,在总体上对吏治起到促进作用,因此应该予以客观的评价。
周承业论述了明代统治者的考课思想、考课的前提条件和基本原则、考课违法犯罪行为及其制裁,最后从有官必有课、专任责成、久任责成、德才兼课、有课必有赏罚、难于法之必行六个方面谈论了借鉴意义。
暴鸿昌从明代考察时间、内容及处分、考察机关及被考察官员范围、考察程序等方面论述了明代官员考察制度化的过程。认为考察制度的推行受到皇帝、宦官、辅臣及被考察者的干扰,考察制度存在不实、教条化、腐败等弊病,应关注其成为滋长贪污腐败和党同伐异的工具,最后趋于瓦解的现实,但即便如此,也应该承认明代考核制度成熟的一面。
陈连营认为,明代实行的外官朝觐制度具有深刻的社会背景,一是为了长治久安的统治而重视地方行政队伍的建设,二是专制主义中央集权政治长期发展的必然趋势。朝觐制度的内容主要包括:以考察政绩为旌劝,反映地方情形以备制定国家政策参考,针对地方实际情况发表自己的看法和建议举行与中央政府官员会议,选拔人才。朝觐制度的积极意义是:有利于提高行政效率,可以减少中央政府制定政策的盲目性,有利于建立一支经验丰富、精力充沛精干的地方行政队伍,有利于激发各级地方官员忠于职守的政治热情,这一制度的执行还起到了对地方官员进行轮训的作用。朝觐制度也具有其自身局限性:皇权至高无上使朝觐考察往往带有浓厚的主观色彩;朝觐考察时间短,被查人员多,极易造成流于形式及其他弊病,而官僚作风也影响着朝觐制度积极作用的发挥。
常越男从朝觐考察渊源谈起,讲到明代朝觐考察的基本规则,再论及清代朝觐考察的形式与发展,最后针对清代废朝觐考察而行“大计”展开论述,认为制度变迁既有外力的干预,也有制度本身的局限性,而明清考察的重要目的都是君主宣威天下,因此不能够忽略君主的作用。
在关注明清时期朝觐考察制度发展演变的同时,常越男既看到清代对明代制度的因循,也看到清代制度的创新,而清代废除朝觐考察,既节约了成本,也避免了朝觐过程中的行贿与受贿,而清代的引进制度则弥补了朝觐废除以后的缺失。
柳海松围绕朝觐制度的建立、内容、作用进行了论述。认为洪武十一年把朝觐与考核联系在一起,从而开启了朝觐考核的先河。而朝觐制度的内容则是围绕朝觐官吏的资格、朝觐时间、保证朝觐考核质量的三条规定(攒造“事文册”或“纪功图册”;朝觐官入京后不得请求势要,有私访亲识故旧,或馈赠土物者以不谨论罪,以开报贤否恐吓僚属为买土物者以贪论;来朝官饮食一律从简)而展开的。朝觐制度纯洁了官僚队伍,推动了经济和文化教育,一定程度上缓和了阶级矛盾,有利于社会稳定。
刘志坚、刘杰从明代考察制度的发展演变、外官考察制度、京官考察制度、考察奖惩制度以及考察救济制度五个方面进行论述,对其中有争议的一些问题提出自己的见解,认为从成化年间考察制度已经呈现了衰败,而张居正以后则遭受严重的破坏,至于考察救济制度也是时兴时废。
余劲东针对京察访单制度的出现,对访单制作、发放、回收程序进行分析,认为这是科道官行政监督权的体现,体现了明代政府运行中各部门相互制衡的特点,认为访单与考语互为补充,乃是行政决策中的重要一环,可惜只是以制度而论制度。
他还针对明代文官考察过程中的大计考语虚与实的问题提出了自己的看法,认为考语不实,不仅仅是因为注考官员责任感的缺失,而且是在于考语保密性不足,因此应该关注注考官员的心理博弈,因为注考的风险和收益极不均衡,制度设计应该兼顾官员正常的心理诉求。
杨万贺认为明代朝觐考察有整顿改善吏治、加快官僚队伍更新换代、开创了朝觐与考察相结合的考核制度新时代的积极影响,也有考察不公、拘于程式,有法不依、处罚不严,请贿之风盛行、朋党之争激烈的消极影响。因此应该客观地进行评价,分析得失利弊,以得出可供借鉴的历史经验与启示。
艾永明从明代巡按御史的权力与权势出发,认为要想让他们不腐败都难,他们乃是劣迹昭著、声名狼藉的贪腐大军,其根源就在于监察机关的工具性本质,决定了其职能严重异化,导致他们不但沦为党争的工具,而且所产生的危害还决定了监察制度的命运,认为权力一体化缺乏整体性,必须服从最高权力,也就难免出现各种弊害。
蔡明伦简单讲述了明代巡按御史制度的特点、职权,认为其对地方的澄清吏治、保障政令畅通、促进司法公正、维护民众利益等方面有积极影响;产生举劾不公、干预地方政务、加重地方负担等消极影响。
董倩认为,明代出现过许多优秀的巡按御史,为国家的长治久安做出了应有的贡献,但也应该看到巡按权力扩张的问题,不但造成地方行政的严重失调,还破坏了原有的地方监察体制,更出现抚按之争,而权力的不断扩张,使他们不可遏止地卷入到腐败的滚滚浊流之中。
付海梅简述了明代巡按御史制度的形成、有关规定及职能,然后进行评价与思考,认为积极作用明显,且具有一定先进性,是监察制度的强化,具有借鉴意义;但监察权与行政权合一,自然会影响到监察的效能,还会起到加剧官场贪污腐败方面的消极作用。
高春平认为,巡按的职能是察吏、安民,察吏包括荐举人才和纠劾不法官吏;安民主要包括赈济灾荒、革除苛政,督查仓库税粮户口、均平赋役,抑制豪强、断理冤狱,督修农田水利,检查学校教育,存恤孤老、族表孝义等。其选拔、任用、考察、升降、回避均有制度,其实质是专制皇权的产物。作用有三:是皇帝监控地方的有效手段,整饬吏治而有效地限制了地方官员的贪污腐化,赈济灾荒、断理冤狱、打击豪强等一系列活动,在一定程度上为广大人民群众伸张了正义,客观上反映了下层民众的利益和愿望。
李德宝从明代巡按御史的设立,谈及其主要职权,然后从巡按御史监察权力、司法权、军事权、行政权的加强与扩大,来指出巡按制度在澄清吏治、加强中央集权、维护国家统一方面所发挥的效用,还注意到巡按御史干扰地方正常行政的问题,以及巡按御史本身的腐败。
李熊认为,朝廷对巡按御史的任务、出巡要求、任满考核、任职资格和次序等都有严格的规定,但在具体实施过程中,有些巡按御史并未认真遵守,甚至置法律和宪纲于不顾,滥用职权、谋取私利、犯法乱纪也屡见不鲜,特别是明代中后期,巡按御史要秉公行事,不但困难,还有一定风险。
梁尔铭从巡按御史考察职权的发展演变,看到巡按御史在朝觐考察、军政考察、不时考察过程中所发挥的作用;从审录罪囚、照刷文卷、稽查庶政等考核方式看考察的实际效果;从考察的纠举权、惩治权看考察职权的延伸;进而指出虽然巡按御史职权扩大,有滥用职权的现象,但这也不能掩盖其闪光之处。
齐晓静从巡按御史制度的形成,谈及有关御史出巡的规定,概述监察地方官、照刷文卷、审录罪囚、检察非法用刑等职能;认为巡按御史有维护封建国家的统一、维护地方统治秩序的相对稳定、缓和阶级矛盾与社会矛盾等作用;从监察权与行政权合一、御史自身贪赃枉法、官僚内部的重重关系网等方面进行一些思考,希望能够吸取经验教训,促进法治社会的发展。
宋纯路从明代巡按御史权力逐渐强化的过程,看到他们的地位日益提高,进而分析巡按御史权力的膨胀、泛滥的原因:以耳目近待之臣强有力的权威,期收以内制外之效;选授资格渐重,助成巡按御史骄纵之风;拥有考察举劾大权,使地方官员望而生畏;缺少制度化的制约机制。要看到巡按御史权力加强和扩张的积极作用,但也不能忽略其妨碍地方行政机关正常职能的发挥,以权谋私、贪赃枉法所带来的恶劣影响。
王世华从明代御史巡按制度草创、发展完善和逐步败坏的过程谈起,以洪武朝为草创阶段,永乐到弘治为发展完善阶段,弘治以后为逐步败坏阶段,并且概述各个阶段制度发展变化的情况,然后总结明代御史巡按制度的特点:一是巡按御史任职时限固定;二是巡按御史的监察职能较前扩大;三是御史巡按制度严密;四是由中央特派的巡按御史与地方上原有的按察司官互相配合,形成地方上的双重监察体制。看到制度严密的一面,也不能够忽略从吏治“去污剂”变成吏治腐败“催化剂”的原因。弘治以后巡按权力不断扩张,攫取了行政权、军事权,既破坏了原来的双重监察体制,又使监察制度日趋行政化,更何况还有君主专制与官僚政治自身的问题。
余兴安认为,巡按御史是明代监察地方的重要制度,乃是中国古代巡回监察制度中的典型范例,在明代政治史上有重要地位,对当时的政治产生很大的影响。从制度层面来看,也是臻为完备的,既有前代的继承,又有本朝的创新。
陶道强、秦家伟论述了明代御史巡按制度确立时间,对洪武二年(1369)、洪武六年(1373)、洪武十年(1377)三种说法的根据进行分析,赞成洪武十年(1377)确立的观点。以永乐以后发展为制度完善期,至正统十年(1445)达到一个全新的高度,不但有系统的管理和运行机制,还有出巡规定及禁令,与此同时也出现制度式微的征兆——随着政治环境的日益腐败,巡按御史也不能够独善其身,不但巡按功能衰退,不务实与专擅威福,更加助长政治腐败。式微的表现除了贪污腐败之外,还表现在巡按御史侵越职权,不能够发挥监察效能,反而阻碍地方社会的发展。
王云认为,明代巡视制度的构成体系包括都察院、北镇抚司、六科给事中;地方行政监察方面,都察院派出巡视官员即“巡按御史”,代表皇帝亲临,考评地方官政绩。明代巡视制度的代表性机构有锦衣卫、东厂、西厂、内行厂,听命于皇帝一人,权力过于扩大化,导致巡视制度变异。从明代巡视制度的演变过程得到以下启示:必须加强监督职能部门的职权,增设独立的巡视部门;对巡视人员进行培训;巡视工作必须做到有法可依,有罪必究。
王仰文在概述中国古代巡视制度的同时,站在现代立场上进行观察,认为古代巡视制度发展是个积累,必然有历史的局限性,但可以将巡视制度发展的历史与现实中国的权力监督环境衔接起来,研究已经具有时代价值和现实意义了,以史为鉴,对当前党内巡视制度提出一些看法。
因为当前党内巡视制度正在发展构建,在以史为鉴的情况下,谈及中国古代巡视制度的论文很多,基本上是站在现代立场上来看古代,并不注重于对古代制度的解析,因此不再一一介绍。
蒋长芳认为,张居正的考成法是在《陈六事疏》的基础上提出来的,为了推行考成法,张居正恢复和健全了以六科控制部院,以部院控制地方巡抚,又创制了内阁控制六科,在月有考、岁有稽的基础上,明确六年一次的京察制度。考成法的推行,对于保证税收、增强边防军力、兴修水利、整顿驿递方面起到促进作用,但随着张居正被抄家,考成法也随之废除了。
金
认为,考成法的主要内容有:一是规定各项政务的完成期限,并实行注销制度;二是置各部院政务考成簿二本,一本送科注销,一本送内阁查考;三是实行各层机构之间的互相监督制。为了推行考成法,张居正在考核制度方面,规定了以考成簿作为吏部考核官吏勤情、贤否的依据;规定了地方官吏政绩考成的标准。这对于提高明朝统治的行政效率,加强中央集权,发挥了一定作用,但不能够从根本上解决问题,在贿赂、贪污、侵盗、腐化等风气盛行之时,这种借助政治上高压力量的考成,只能在短时期内起一定的作用,而考成法废止以后,政治重趋黑暗。
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张海瀛认为,张居正的考成法,乃是在明代考察官吏制度混乱不堪、弊端丛生的历史条件下提出来的,《陈六事疏》是考成法的主张,万历元年(1573)的《请稽查章奏随事考成以修实政疏》,即是考成法。其内容可概括为两条:官员应办之事分为三本,部院留底簿,六科、内阁各一本;部院按底簿登记逐月检查,完成一件,注销一件,六科据簿稽查。考成法给腐败的官场中吹进了一股改革的清风,使趋于瘫痪的国家机构复苏过来了。考成法是重大改革,内阁可以稽查六科,实行内阁集权,而考成法是张居正的政治主张,人存政举,人亡政息。
孟昭信认为,考成法是针对内阁职权长期不稳而设,确立以内阁领导六科,以六科监督六部,以六部统帅文武百官及地方抚、按的新体制,给王朝带来了生机。不过考成法试图将宦官稽查章奏之权移交内阁,旨在确立内阁作为辅弼机构的合法地位,不但涉及更改祖宗之制,而且触动一些人的利益,也就给别人留下了攻击的把柄和口实,也难免人亡政息。考成法的废除,表明这一统治阶级已腐朽到无可救药的程度,而清初吸取明朝教训,认定内阁是合法的国家中枢机构、皇帝的得力辅弼机关,从而更好地维护了皇权。
王娟娟从考成法实施的背景谈起,讲到考成法勒定办事期限,设定三本账簿,实行层层督察的内容,分析张居正推行考成法的阻力,也是以人存政举、人亡政息来看待,然后将之与历代官吏考课进行比较,指出考成法的独特性。
胡铁球认为,张居正改革具有横征暴敛、承前启后、南辕北辙三大特征,此论一反此前评论改革家的看法,认为横征暴敛是以严酷搜刮为能,以增加财政为旨归;承前启后是上承此前变革,后启明末搜刮之风;南辕北辙是改革并没有触及财政危机的核心体制。为此,先从明代政绩考核标准的演变入手,谈及以征收赋税为考课核心的始末。然后从考成法引起的“酷比”现象进行分析,在敛财的情况下,逼民逃亡与反抗,更延伸出官吏的腐败,以至于吏治大坏。对张居正改革的财政问题,认为是得益于天时地利。对张居正改革失败原因分析,则以没有触及核心体制入手,认为其改革本身就违背了经济规律和基本的人性,见解确实具有新意。
任翔从考成法的推行过程,看到张居正触碰万历帝的利益,在权归一人的情况下,必然遭官僚集团抵制,而他去世便后继无人,认为是功亏一篑。这是在有关张居正基本史料基础上做出的结论,有一定史实依据,但忽略了张居正死后,考成法曾经废而复兴的情况。
认为张居正以考成法监督官员,对明朝积弊进行有效改革;但因威胁皇权导致万历不满,因集权受到官僚体系抵制,同时由于实施时间太短未成循例,最终在张居正辞世后改革功亏一篑。
张小昆从考成法的两项内容,谈及张居正所建立的以内阁为首的组织系统和统治体系,重点在于对现行绩效评估机制的启示,认为现行政府绩效评估机制多是引入的,应该借鉴考成法,加强中央政府垂直领导,在行政系统内部建立自上而下的严格绩效评估制度,对地方政府进行有效的监控。
陈莹从政治文化的观念出发,考察了张居正传统的体系文化观,而作为一个政治角色,他的意识反映在考成法中。张居正的政治过程文化观,坚定了他严格推行考成法的决心。张居正的政策文化观,使他不敢直言改革,更不敢挑战祖制。
汪成玉在概述考成法的内容时,指出考成法有考核内容明了确切,赏罚分明;考核体系周密健全,互相监督;考核方法简单易行,操作性强;考核结果实用权威等特点。对张居正改革的成效,总结为确立中央政府权威,加强集权;提高行政办事效率,澄清吏治;充实国库,强公室,杜私门,减轻民负;抵御外敌入侵,增强边防力量;整顿学风,迫使官员学子务实。张居正改革成效显著,其原因在于身为表率,以坚定的决心和坚强的意志推行变法;不拘一格用人才,培养具有执行力的力量;尊祖制的变法观念,减少阻力,争取支持;铁三角的强势推动。启示在于改革家要拥有政治魄力;政令必须贯彻执行;注重优秀文化传统以减少变革的阻力;培养忠实可靠的后继执行者;多方面考察人才;构建完善的监督机制等。其意也是在今不在古。
张和年认为,张居正考成法的内涵是以监察为抓手,以改革为手段,以实绩为依据,以效能为目的。在此基础上得出认真实行以上率下,严格执行法律制度,强化纪律监察权威,合理利用考核结果的启示。提出借鉴考成法应该注意利用考核结果要一视同仁,进行实绩管理不能太细,重视对官员的社会评价等问题。立足点在于今,而不在于考成法本身。
从20世纪80年代以来的明代职官考核制度研究现状来看,该制度的研究虽然有些进展,但仍停留在《明史》《明会典》所陈述的考课之制,对其中涉及的各项规定细节并没有展开研究,对考课制度的败坏原因也没有细致的分析。可以说有关明代职官考核制度的研究,在很大程度上存在着单薄、分散、零碎和偏失,有必要进行全面、系统的梳理与分析。
从目前的研究来看,很少将明代职官考核制度作为一项单独的制度进行研究,以著作来说,不是将考核制度作为行政管理的一章,就是作为政治制度中的一节,抑或是与奖惩制度合在一起论述,这就很难勾勒出职官考核制度的整体概貌,更难对某些细节展开论述。如王兴亚《明代行政管理制度》是专门讲行政管理的专著,考核制度虽然设有专章,但不到两万字,却讲了确立、措施、实施、废弛与局限等四项内容,正如作者所讲:“是向我校明清史硕士研究生进行讲授,并且根据研究生们的意见,在内容上作了调整、补充、和修改。”
著作是在教材的基础上完成的,也就决定了难以全面进行考量。
目前没有专门研究明代职官考核制度的专著,一些高校的硕士研究生虽然有以考核制度为名的毕业论文,但区区数万字,除去绪论、导言之类的内容,真正涉及主题的内容很少,不但很难勾勒出明代职官考核制度的全貌,还受到现代的影响,以现代的问题去裁量历史,当然也不能够深入。
从20世纪80年代以来发表的有关明代职官考核制度的论文来看,基本上还是停留在述论的层面上,一篇文章,既要讲出考满、考察、稽查的内容,又要论述其中的弊端,分析利弊得失,也就很难全面、具体地讲述历史的实际。若是以借鉴为视角,更不会去考虑细节问题,势必采取宏观之论,以跟不上形势的发展,江河日下走向衰亡,利弊兼存,促进作用与副作用之类的语言为论述基点,势必将研究重点放在评析之上,于史实则缺乏深入了解。
根据目前的研究,明代职官考核制度有必要从整体上展开更深入的研究,在全面了解职官考核制度各项具体内容的基础上,对该制度进行客观与公正的评价,既看到形成与发展,更不能够脱离当时的政治与社会环境。立足于当时,探讨发展的规律,乃是整体研究必须关注的问题。
从20世纪80年代以来的论著来看,明代职官考核制度所涉及的各种内容,已经在不同程度上得到关注。如对张居正推行“考成法”的新看法,一反此前改革成就、人亡政息说,认为:“张居正苛刻的考成法,最后引起了明末大规模的民变。以往我们总认为他们推行的‘改革方案’本身没错,错的是用人不当或没有长期有效推行,实际上完全不是这样,而是他们的改革方案本身就违背了经济规律或基本的人性。”
张居正改革与“考成法”的推行违背了经济规律或基本的人性,而张居正去世并没有使“考成法”因此退出历史舞台,反而出现搜刮之风。再如对明代京察访单、大计考语虚与实的研究,涉及职官考核的具体问题,并且上升到政治体制层面,认为:“访单是明代不少行政决策中的重要一环。”
“在保证中央政令科学合理的同时兼顾官员正常的心理要求,才是保证中央意志完全落实的关键所在。”
从小问题上升到政治体制高度,从不同角度解析制度,这对全面细致研究明代职官考核制度是有所帮助的。
不能否认的是,对明代职官考核制度的研究不能脱离社会现实。当巡视组出现以后,古代巡视制度便成为研究热点。当完善公务员考核机制成为重点,古代考核便成为研究热点,以至于沉寂多年的“考成法”又被重新提起。不能够说这些研究没有意义,但仅立足现代,就不会认真地挖掘历史,那么所谓的历史经验,也就缺乏历史的内涵。如果仅按照现代的理解予以定义,既不利于了解历史,也不利于现代社会发展。
现在对明代职官考核制度的研究,基本上还是停留在分散、以事论事、以今论古的层面上,有必要在整合已有研究成果的基础上,进行分析、贯通、深入、综合、提炼的工作,对明代职官考核制度的具体内容进行解析,注重制度运行,结合历史现实,客观地对该制度的实施和效果进行评析,乃是写作过程中必须予以关注的问题。
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参见金
:《张居正的考成法》,《安徽史学》,1985年第5期。