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明代基层治安组织主要表现为坊厢制和里甲、保甲制度。坊、厢是城镇的基层组织。“凡置之都城之内曰坊，附城郭之外者曰厢。而原额图籍，编户于郊外者曰乡。坊厢分有图，乡辖有里”
。坊、厢一般按每十户设坊、厢长各一人，坊厢居民“有人丁而无田赋，止供勾摄而无征派”，“坊民听役”，下户从事“催夫迎送”等各种力差
。
里、甲不仅是乡村的基层组织，同时也是赋役征收组织。按照明代基层管理制度，甲为最基础单位，十一户为一甲，十甲为一里，设里、甲长各一人，负责本里、甲相关事务，十年一轮。里甲长的最主要职责就是催征赋役，至于执行治安、司法职能的禁子、弓兵等，“悉佥市民，毋役粮户”
。担任皂隶、禁子，其实是苦差事，“必须家道殷实，丁口众多，平日有行检者充之，然后上不亏于官，下不破其家也”。去两京应役者则要求当地“选其驯谨、强健、耐劳者”
。若被佥役，琐事极多，应役者苦不堪言。里长的主要治安职能是肩负属地户籍管理的责任，按照《大明律》规定，一旦出现民不附籍，脱漏户口的事件，属里长失职，其量刑为“至有脱户者一户至五户，笞五十，每五户加一等，罪止杖一百；漏口者，一至十口，笞三十，每十口加一等。罪止笞五十”。之所以对失职的里长实施刑法，嘉靖时期刑部郎中雷梦麟认为，“里长与人户杂处，近而易知”，“其知情者，皆为故纵”，尤其是出现“若官司三次立案，行移文书，令里长取勘，已责取里长，不致扶同甘结文状，及又叮咛省谕，而里长犹不行用心检勘，或故纵及受财，以致脱漏隐蔽者，非官司之失，罪坐里长”
。不难看出，从明律的立法设计到律令具体实施，刑罚的实际执行中，里长在户籍管理工作中承担的法律责任非常大，甚至很容易成为府州县官员失职的替罪羊。在江南的湖区，还有一类与里长职能类似的基层水利管理人员，如塘长、圩长及公正
。所谓公正，“粮长之别名，一区之领户也”
。与里甲制并行的是“老人”（耆老）制度。里甲、老人制度是朱元璋乡村治理体系制度设计的重要组成部分。洪武二十六年（1393），“敕谕老人手榜及见丁著业牌面，沿门轮递，务要通晓法意”
，洪武二十七年（1394）四月，是时，由于各地百姓“多因小忿”而越级诉讼，诬告成风，故朱元璋在严禁越级诉讼的同时，“命民间高年老人理其乡之词讼”，老人须为“民间耆民公正可任事者”，其职责为“听其乡诉讼，若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之，事涉重者，始白于官，且给教民榜，使守而行之”
。可见，老人的来源为乡里年长且德高望重者，其职责主要为法律宣讲、普法宣传、道德教化，会同里长调解民事纠纷，兼管乡村治安等。
洪武十五年（1382）八月，朱元璋下诏，对申明亭的职能混乱表示担忧，他说：“本以书记犯罪者姓名昭示乡里，以劝善惩恶，使有所警戒。今有司概以百姓杂犯小罪书之，使良善一时过误者为终身之累，虽欲改过自新，其路无由”。礼部随即根据朱元璋的要求，明确了申明亭的职能：“自今犯十恶、奸盗诈伪、干名犯义，有伤风俗及犯赃至徒者书于亭以示惩戒。其余杂犯，公私过误非干风化者，一切除之，以开良民自新之路，其有私毁亭舍，除所悬法令及涂抹姓名者，监察御史、按察司官以时按视罪如律”
。即申明亭不仅是基层组织讲读法律的场所，更是基层组织惩恶扬善的“警示教育”基地。
明代民兵组织很早就已形成。早在元至正十八年（1358），朱元璋即在其控制区沿袭元制设立“管领民兵万户府”。朱元璋认为“古者寓兵于农，有事则战，无事则耕，暇则讲武。今兵争之际，当因时制宜，所定郡县，民间岂无武勇之材？宜精加简拔，编辑为伍，立民兵万户府领之，俾农时则耕，闲时则练习，有事则用之，事平有功者，一体升擢，无功令还为民。如此则民无坐食之弊，国无不练之兵，以战则胜，以守则固。庶几寓兵于农之意也”
。不难看出，朱元璋在军事制度设计中，体现的是其“寓兵于农”“兵农合一”的理念。然而建国后，明政府的正规武装实行卫所制度，即农闲练兵，遇警征调作战。卫所制与民兵制的运行模式非常类似，当时民兵属于“自备军械”签派，用来“团结防边”。由于部分民兵“为患乡里”，加之明初统治秩序基本稳定后，已无大规模征伐战事，故民兵制度趋于沉寂。直至正统二年（1437），因为备边需要，开始招募“所在军余、民壮原自效者”，政府“人给布二匹，月粮四斗”，到了景泰初，因边关战事吃紧，即使是大同、紫荆关、倒马关这样的军事要塞“亦用民兵防守，事平免归”。“弘治七年立佥民壮法。州、县七八百里以上，里佥二人；五百里，三；三百里，四；百里以上，五。有司训练，预警调发，给以行粮，而禁役占放买之弊。富民不愿，则上直于官，官自为募。或称机兵，在巡检司者称弓兵”
。
民壮一般出于百姓自愿担任，实行供给制，带有一定的雇佣兵色彩。府一级民壮组织由府正堂官总辖，由兼任巡捕官的府同知、通判、推官统领。县一级民壮组织，由县令总辖，担任巡捕官的县丞、主簿、典史具体管理。民壮基本来自本乡本土，除非边海防出现严重危机而被征调，多数民壮组织的职能为保卫乡土，维护地方治安。“若郡县之民壮，固有司之亲兵”
，民壮的设立，使地方官员掌握了一定的军事指挥权，使之在遇到匪患、武装暴乱等恶性突发案件时，有更多的应急处置权力，对维护地方治安发挥更大的作用。
乡兵也是明代民兵组织的重要组成部分。虽然都属于民兵系统，但乡兵与民壮并不能混为一谈。万历十八年（1590）二月，兵部尚书田乐上疏条陈“防御要机”，提出“简民壮”“练乡兵”“严保甲”等建议，并强调应查“民壮、乡兵、保甲应援训练诸法”
。从其奏疏的分类而言，在万历时期的兵部尚书眼中，民壮和乡兵完全不是一类。所谓乡兵，官修《明史·兵志三》解释为“随其风土所长应募，调佐军旅缓急”，部分乡兵隶属军籍
。其人员构成除了民户外，还有诸如矿工、盐徒、僧兵、土司武装等。
民壮与乡兵的区别是，民壮按照所在地的户籍签派，属于职业雇佣兵，服役期间按照正规武装进行编制，定期训练，虽无军籍，但可视为正规的地方武装，其职责为维护社会治安，应急处置地方小规模叛乱、暴乱等突发事件。除非军情紧急，民壮一般不担任边海防重要关隘的守备、协防任务。相对民壮而言，乡兵来源更为广泛，且不论僧兵、土司武装等特殊乡兵，即使是各地由农民为主体构成的乡兵，一般也只是农闲时参与训练，部分有军籍，其职责也是维护地方社会秩序，保卫乡土安全，但乡兵一般不由地方政府调遣，也无巡捕官管辖，多由地方豪强、土司统领，官府也不为其发放粮饷，不视为正规地方武装。
保甲制度是中国古代一项古老的基层防控制度。《周礼》中即有“令五家为比，使之相保”，“五族为党，使之相救”的基层联防联控记述，唐代贾公彦认为此为“使五家相保，不为罪过”之意
。明人陈际泰认为“五家为比，十家为联，五人为伍，十人为联，此如后世保甲法也”
。战国时，商鞅变法，将这类五家联保制度细化为什伍连坐，即“令民为十五，而相牧司连坐，不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚”。唐人司马贞解读为“五家为保，十保相连”，“牧司谓相纠发也。一家有罪，而九家连举发，若不纠举，则十家连坐。恐令不行，故设重禁”
。至北宋熙宁时期，在王安石的建议下，宋神宗于熙宁三年（1070）十二月诏行保甲法
。这也是保甲制度第一次以法律形式颁布。《宋史·兵志六·乡兵》一卷，对保甲制度如是记述：
（熙宁）三年，始联比其民以相保任。及诏畿内之民十家为一保，选主户有干力者一人为保长。五十家为一大保，选一人为大保长。十大保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之。内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁，兵器非禁者听习。每一大保夜轮五人警盗。凡告捕所获，以赏格从事。同保犯强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告，依律伍保法。余事非干己，又非敕律所听纠，皆毋得告，虽知情亦不坐。若于法邻保合坐罪者乃坐之。其居停强盗三人，经三日，保邻虽不知情，科失觉罪。逃移、死绝、同保不及五家，并他保。有自外入保者，收为同保，户数足则附之，俟及十家，则别为保，置牌以书其户数姓名。既行之畿甸，遂推之五路，以达于天下。时则以捕盗贼相保任，而未肄以武事也。
其后，保甲成为北宋后期乡兵的重要组成部分，数额庞大，至绍圣二年（1095），保丁竟达70余万，元符二年（1099）十一月，仅畿内保丁即达26万众。
不难看出，王安石对于保甲制度的设计，依旧沿袭商鞅“什伍连坐”的理念，只是在商鞅的基础上加以损益。其设立保甲的初衷是为了维护地方治安，打击各类暴力刑事犯罪。
明代建国之初即有类似宋代的保甲组织，实行类似的保甲制度。之所以未用“保甲”之名，可能是鉴于王安石的保甲法甫一实行，即遭到朝野的强烈反对，尤其是司马光、苏轼等人，曾多次上疏言保甲之弊端，朝野围绕保甲存废的争议一直持续到北宋灭亡。故明初对于乡村治理的制度设计中，并未公开采用“保甲”一词，但在制度实行过程中，实际上依旧因袭商鞅、王安石的基层治理理念，依样画葫芦，换汤不换药。故明人吕坤认为“国初设保甲之法，每十家为甲，甲有长；十甲为保，保有正。凡属甲内人民，各置兵器一件，甲长置锣一面，保正置鼓一面，或铳一杆，此非以作虚器，扰民生也。诚虑夫除戎器用戒不虞，有武备可以无患。乡村有盗，守望相助者此民；大寇流劫，登城守陴，结寨入保者此民”
。不难看出，吕坤对于保甲制度评价甚高，认为实行保甲制度，在一定程度上能够实现真正意义的兵农合一，既可以邻里互助，维护地方社会秩序，又可以保境安民，防范大股匪寇或农民起义。这里需要说明的是，吕坤是晚明人士，其活动轨迹主要在嘉靖至万历时期。是时，法律意义上的保甲制度已经推行全国，故其语境中的“保甲”是对明初推行保伍及其他类似保甲制度的概括，其使用的“保甲”一词并不准确，不能视为法律意义上的保甲制度。
所谓保伍制度，是洪武初汉中知府费震赈济旱灾，招安因饥荒沦为匪盗的饥民而采取的措施。史载：“陕西旱，汉中尤甚，乡民多聚为盗，莫能禁。是时，府仓储粮十余万石，震即日发仓，令民受栗。自是攘窃之盗，与邻境之民来归者令为保伍，验丁给之，赖以全活者甚众。”
费震的救灾粮即按照保甲的模式，采取编伍的形式，验丁发放，本质上也是保甲制度在明初特殊时期的临时应急实践，虽然成效明显，但并未普遍推行。宣德元年（1426），广西率先实行保甲制度，巡按御史朱惠“以伍籍空虚，复奏籍民兵，编保甲，令自为守”
。
宣德二年（1427）五月，由于广西部分府县守备空虚，一些少数民族武装勾结山贼，经常劫掠府县。针对这种严重态势，朱惠再次建议“如永乐中防贼事例，于坊市乡村起集民款，编成排甲，置备器械，协同所在巡检司，牌兵委官管领，各守其地”
。从朱惠的建议可以看出，一是实行保甲制度，有利于镇压小规模武装暴动、防御小规模匪盗劫掠。二是永乐时期编制“排甲”，已经初具保甲雏形，构建了城乡基础的防御体系。三是保甲武装“委官管领”，说明了明代保甲制度承袭宋代保甲模式，恢复之初，即有演变为乡兵或与民兵组织合流的趋势。
正统十三年（1448）十二月，明政府在浙江丽水等县增设县丞，其职责为“专抚民，行保甲法”
。之所以增设县丞，是因为“福建浦城县知县张镛言，丽水等县民相聚劫矿，宜各增置县佐职，专抚民，编成甲次，务令互相觉察，各安生业，不许冒给路引，影射出远，庶盗弭民安”
。从此次增设佐贰官专理保甲事务可以看出，是时明政府不仅广泛实施了保甲制度，而且已经开始设立专司保甲的职官。梁材针对处理郧阳流民的善后事宜，提出“近年流民或脱逃军匠，来历不明之人，给示晓谕，限三月之内，责令里老、保甲、邻佑、房主逐之还籍，毋许窝容居住，如过限逐之不去，及去而复来，许里老、保甲人等拿送州县，正官查照先年题准事例，问发边卫充军。窝主同罪，里老、保甲、邻佑人等，不举者，一体究治，如此则有籍者安之，而不致于转徙，无籍者去之，而不致于啸聚。民志定，版籍实，盗贼息矣”
。可以看出，保甲制度作为一项能够在短时期内奏效的基层治安管理制度，在成化、弘治时期，各地已经普遍使用。
正德时期，王守仁巡抚赣南时，曾实行“十家牌法”，“其法编十家共一牌，开列各户籍贯、姓名、年貌、行业，日轮一家，沿门按牌查察，遇面生可疑人，即报之官。如或隐匿，则十家同坐”。
王守仁针对江西地方官员将“十家牌法”“多视为虚文，不肯着实奉行”的实际问题，重申严格执行“十家牌法”的重要性，要求“凡置十家牌，须先将各家门面小牌挨审的实，如人丁若干，必查某丁为某官吏，或生员，或当某差役，习某技艺，作某生理，或过某房出赘，或有某残疾，及户籍田粮等项，俱要逐一查审的实，十家编排既定，照式造册一本留县以备查考，及遇勾摄及差调等项，按册处分，更无躲闪脱漏”
。王守仁认为，实行保甲制度，保长是第一责任人，故再次申谕设置保长的必要性，他认为“在乡村遇有盗贼之警，不可以无统纪，合立保长督领庶众志齐一”。保长由“乡村推选才行为众信服者”，保长的职责是“专一防御盗贼”。为避免出现保长“武断乡曲”，成为乡村豪强势力，故民间词讼，不许保长参与。遇到盗警时，保长“统率各甲设谋截捕”，各甲“俱听保长调度”。若某甲、某家遇警不出，“保长公同各甲举告官司，重加罚治”。
王守仁的“十家牌法”与商鞅的什伍连坐、王安石的保甲法的理念，一脉相承，如出一辙，都是实行严格的属地化户籍管理，将保甲制度结合当地实际，进一步细化，采取残酷的连坐制度，鼓励举报，以期实现群防群治。虽然手段残忍，但效果显著。王守仁凭借此法，迅速平定赣南“山贼”，故此法能够迅速推行全国。王守仁实行的“十家牌法”这一连保连坐方式，往往被后人视为明代保甲制度的完全确立
。
明中后期，保甲制度在全国范围内推行。例如海瑞，无论是知县任内，还是巡视南直期间，都大力推行保甲法。他要求年十五岁以上者，无论是原住居民，还是商贾、雇工，都必须尽数编为保甲，以实现“讦奸细，联涣散”，并认为保甲制度能够使百姓“出入相友，急难相救，而且在法源上符合儒家先哲“古者井邻里邑比闾族党之意”的社会治理思想
。晚明张裕斋任华亭、丹徒县令时，“禁勾摄、立保甲”
。丘兆麟在巡按河南时，“察官吏、正风俗、修城池、行保甲、练乡兵”。且其“严保甲、练乡兵等事，明旨俞允，责成举行”
。保甲制度在晚明时期已成为维护社会治安、强化社会秩序管控的重要手段。
崇祯四年（1631）年底，面对内忧外患的局面，户部尚书毕自严在批复通镇修城的公文中指出，“通镇之为重地，而防御之当急矣”，解决措施为“固人心、振士气、筑敌台、治火器、清保甲”
。针对江南地方无赖扰乱社会秩序，他认为“以保甲之法搜恶”，方能实现“刑政清简”
。毕自严虽然一再强调保甲的重要性，然而明末内忧外患，法纪废弛，即使是中都凤阳府，也是“保甲竟成废格”
。
综上所述，明代自中期开始，人口流动增多，尤其是江南地区赋役负担沉重，赋役不均，放富差贫事件比比皆是，里甲逃亡日益严重。从嘉靖九年（1530）桂萼在江南地区推行一条鞭法起
，直至张居正柄国时推广全国。行使条鞭后，赋役合并，折为征银，分摊田亩中征收。取消力役，将户丁征派改为丁粮征派，赋役一律征银，取代了征收实物和力役的做法，由地方官吏直接办理征税解运，差役也由地方政府用银雇佣。条鞭的推行，简化了征收项目，废除了里甲排年应役制度，将原来由户、丁负担的里甲、均徭改为由田、丁负担，力役折银，在一定程度上削弱了农民的人身依附，使赋役征收打破了里甲界限，导致里甲制度名存实亡。而以强化户籍管理，实现联防联控为目的的保甲制度，则逐渐发挥了维护基层社会稳定的作用。
明代自永乐时期唐赛儿起义后，各地不同规模的起义、暴乱、骚乱、民变等事件一直持续到明末，特别是北部蒙古袭扰和沿海的倭患问题，一直困扰着统治者。实行保甲制度，既能够加强人口属地化管理，维护基本社会秩序，打击各类暴力犯罪，平息小规模起义、暴乱事件，又可以在边、海防地区发挥基础防范作用，对外敌入侵等突发事件，进行初步抵御，在一定程度上缓解了沿边、沿海兵力不足、守备空虚、捉襟见肘的窘迫局面。然而保甲制度在执行过程中也是弊端百出，尤其是实行“一家犯罪，九家连坐，甲长犯罪，保长连坐”这类残酷的株连手段
，虽然在表面上起到了强化治安的作用，但这种连坐制度，从法理而言，即使是在明代，也完全与《大明律》所规定的律条相抵触、与明代的司法理念相背离。尤其在山高皇帝远的边远地带，遇到发生匪盗劫掠等突发事件，因为地方保甲担心连坐而不敢告官，不仅导致民众损失惨重，而且加剧了官民对立，甚至将一些良民逼上绝路，不惜铤而走险，加入到匪盗之中，导致匪盗猖獗，治安问题愈发严重。
总甲是明代基层社会组织和职役的统称，其主要职能为维护社会治安。关于总甲的研究，学界早在20世纪80年代即有所关注。伍丹戈先生认为总甲在城市设立，由市民担任
。韩大成先生认为火甲设立于城市，其下为总甲，总甲是差役性质
。对于总甲属基层社会组织，执行维护社会治安的职能等问题，学界并无争议，但对于总甲究竟属于城市组织还是乡村组织，其主要职能是维护城镇治安，还是维护乡村治安的问题上，学界有不同认识。例如伍丹戈、韩大成等先生的观点认为总甲为城市的差役之一，其执行的是维护城市社会治安的任务。但有些学者认为，总甲职责并非为维护城市治安，即使是少数民族地区和乡村也有总甲组织。如李默先生认为明代岭南少数民族聚居区即有“抚徭总甲”
。王昊先生提出了总甲既是乡里组织，也属于保甲组织，只是称谓不同，在乡村称保甲，而城市则称总甲的观点
。陈宝良先生则认为明代总甲制度多数在城市中实行，但在乡村社会，甚至是边疆地区实施总甲制度的事例也并不少见
。王裕明先生对明代总甲制度进行了较深入的分析，他认为“明代总甲设置广泛，社会治安系统、军事建制、徭役组织及商税机构等都设有总甲一职”
。
明代总甲、火甲制度大概始于洪武时期。清初顾炎武认为该制度是“太祖所行火甲良法也。每日总甲一名，火夫五名，沿门轮派。富者雇人，贫者自役，有锣、有鼓、有梆、有铃、有灯笼、火把，人执一器，人攴一更，一更三点禁人行，五更三点放人行。有更铺可蔽雨雪，可拘犯人，遇有事则铺之甲乙灯火相接，锣鼓相闻。凡刀枪兵器与救火之具，一损坏有修铺家整理，独飞差与人命事，种种弊端皆总甲当之，甚至数年不结局，此最害事，所当急急更张者。都察院都御史丁公洞察其苦，变其法，以三等九则征钱，官行雇役，总甲火夫何其简便，实成祖北京所行法也。但夜间闻锣声一过，不复再闻，户聚一处，便于抵换，此更当一加意也”
。足见明代南北两京俱设总甲、火甲巡更守夜，维护治安。总甲、火甲隶属于五城兵马司，建立在城市坊厢组织基础上。顾炎武所言之“更铺”，类似于今之社区警务室。其治安人员最初为按户轮值，与里甲、保甲轮值方式类似，万历以后改为雇役。成化时期士人陆容记述南京“今街市巡警铺夫，率以十人为甲，谓之火夫”
。弘治时期，京师已设立巡警铺
，说明至迟到弘治时期，两京均已完成巡警铺的设置，总甲制度在两京及各城镇基本普及。这里需要说明的是，成化以降，两京火甲经常成为豪势之家驱使的对象，“京城设铺甲火夫，以防火盗。比年以来，为势家所役，财匮于供应，力疲于奔走”
。多数火甲沦为劳役，导致其所发挥的治安职能下降，两京各类治安案件、恶性刑事案件层出不穷。
总甲制度在宣德时期逐渐推广全国，针对河南境内盗贼猖獗的情况，李骥“设火甲，一户被盗，一甲偿之。犯者，大署其门曰盗贼之家”
。这种连坐的方式，其渊源依旧是商鞅、王安石的基层治理理念，而且为后世地方官所遵循。正德时期，为防范南下的刘六、刘七部队，常州知府李嵩在修葺城防的同时，“设巡警铺五十二所”
。这种依托坊、厢组织实行的联防联控城市总甲制度成效显著，不仅成功抵御了刘六、刘七的南下武装，而且嘉靖时期在防守倭寇袭扰方面也发挥了重要作用。晚明蔡献臣认为“总甲、保长原亦周礼北闾族党遗意”
，可见晚明时总甲、保甲并行，并发挥各自作用。然而，叶春及却认为“申明亭外，未闻巡警铺；里长甲首外，未闻总小甲也。总小甲立，有司只以徒役烦之，亦不能任盗贼，故又变为保甲。夫甲一耳，里变为铺、铺变为总，非所谓三保甲哉？故予于乡约之众甲而编之，即以责之巡警而统于保长，分铺而隶，不拘十甲一保之名，则庶乎简径易遵哉？”
他的意思很明确，认为实行总甲制度是画蛇添足之举，总小甲只是官府驱使劳役的对象，根本起不到维护基层社会稳定的作用，只有灵活实行保甲制度方能保一方平安。