下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
国土空间整治工作的高效实践有赖于对其必要性、目标、对象及关键议题的科学认知与设定。其中，必要性是对整治工作的价值判断，是在价值层面的意义论证，目标是整治工作的引领性指南，对象是整治工作的基本指向（彭建等,2020），关键议题则提供了国土空间整治的研究方向和实践重点，分别从为什么做(why)、做什么(what)、对谁做(who)及在哪儿做(where)等方面揭示了国土空间整治的理论逻辑。
国土空间是人类生存与发展的载体，既满足了经济社会发展需要，又为人类生存提供了环境基础（郧文聚,2019)。如何在极其有限的国土空间前提下实现自然安定和谐与资源供给安全是我国自然资源管理的最大挑战（汤怀志,2020)。国土空间不仅为国民生存和社会经济发展提供了最基本的物质保障和资源供给，而且还为国民从事各种活动提供了必需的场所和环境。我国国土空间包括了约960万平方公里的陆地面积和473多万平方公里海域面积。随着人类社会的发展，国土空间的内涵也不断地演绎和进化，而国土空间也被人们意识到是社会、经济、政治、文化、生态在地理要素上的表达。土地是国家之脉、发展之基、民生之本、财富之源，美丽的中国梦是以美丽的国土空间作为载体。国土空间既是生态文明建设的物质基础和能量来源，又是其构成要素与空间载体。因此，每一寸国土空间都应该被珍惜、被高质量利用（魏超,2019)。
改革开放以来，我国社会经济呈现持续快速发展，国家综合实力稳步提升。据统计,1978—2018年，我国GDP总量由3624.1亿元增加至900309.5亿元，平均增幅达31.99%。此外,40 年间，我国平均城镇化水平由17.9%上升至59.58%，年均城镇化增长率为1.03%，我国社会主义建设取得了举世瞩目的成就。然而，相较于西方发达国家的经济发展速度，我国这种“速成”发展模式也引发了多种现实问题，如环境污染、资源承载负荷增大、生态系统功能退化、空间扩张无序、资源利用效率低下等。首先，城镇空间无序扩张，建设用地需求与日俱增但利用粗放。据相关资料显示，当前我国大约有15%~30%的存量建设用地处于闲置或低效利用状态（杨俊,2015);2000—2018 年全国城镇建成区面积增长了约118%，远高于同期城镇人口61%的增幅，我国城镇空间呈现“摊大饼”式扩张（杨俊等,2020;Xie等,2020)。同时，城镇空间利用过程中过分追求经济效益，往往忽视了其环境影响，工业废水、氮氧化物、粉尘、二氧化硫等大量排放，造成了严重的环境污染（于雪等,2016;梁建飞等,2020)。其次，伴随着快速的城镇化和工业化进程，城镇建设空间的持续扩张不断侵占蚕食大量农业生产空间和生态保育空间，对我国的粮食安全和生态安全带来严重威胁。还需要注意的是，一些生产资料如农药、化肥等过度使用或滥用导致了部分地区水质恶化、土壤板结、重金属污染、生物多样性减少等，区域生态系统结构和功能退化严重。以上问题表明传统主要以国土空间资源的消耗、粗放利用来带动城镇化发展、经济增长的模式注定是不可持续的（杨斌,2021)。
2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”
。面对快速城镇化以来我国国土空间资源约束趋紧、环境污染严重及生态系统退化等一系列现实发展问题，生态文明建设已然成为新时期国土空间精细化、内涵式发展的核心议题和行动纲领。随着我国逐步进入城乡空间“后增长”时期，城乡关系逐渐迈入转型发展的关键阶段，国土空间整治与作为调控国土空间结构、提高国土资源利用效率与提升国土空间魅力品质的重要支撑手段，不仅是解决新时期国土空间资源保护、利用与提升之间矛盾问题的理性应对和实现精明增长的理想途径，更是新时期生态文明建设背景下践行“绿水青山就是金山银山”和“人与自然生命共同体”理念，系统推进乡村振兴、新型城镇化及城乡融合发展等国家战略的坚实举措（程功等,2020)。
《全国土地整治规划(2016—2020年）》根据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《全国主体功能区规划(2011—2020年）》《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年）》《国家新型城镇化规划(2014—2020年）》《全国高标准农田建设总体规划(2011—2020年）》和《国土资源“十三五”规划纲要》等，提出规划期土地整治的主要目标：
①高标准农田建设加快推进。落实“藏粮于地”战略，积极推进高标准农田建设，确保“高标准建设、高标准管护、高标准利用”。在“十二五”期间建成4亿亩高标准农田的基础上，“十三五”时期全国共同确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，其中通过土地整治建成2.3亿~3.1亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，国家粮食安全基础更加巩固。
②耕地数量质量保护全面提升。落实最严格的耕地保护制度，努力补充优质耕地，加强耕地质量建设。通过土地整治补充耕地2000万亩，其中农用地整理补充耕地900万亩，损毁土地复垦补充耕地360万亩，宜耕未利用地开发补充耕地510万亩，农村建设用地整理补充耕地230万亩；通过农用地整理改造中低等耕地2亿亩左右，开展农田基础设施建设，建成排灌渠道900万公里，建成田间道路600万公里，耕地保护基础更加牢固。
③城乡建设用地整理取得积极成效。落实最严格的节约用地制度，稳妥规范推进城乡建设用地整理。有序开展城乡建设用地增减挂钩，整理农村建设用地600万亩，城乡土地利用格局不断优化，土地利用效率明显提高；稳步推进城镇建设用地整理，改造开发600万亩城镇低效用地，促进单位国内生产总值的建设用地使用面积降低20%，节约集约用地水平进一步提高。
④土地复垦和土地生态整治力度加大。落实生态文明建设要求，切实加强土地修复和土地生态建设。按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则，生产建设活动新损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，大力推进历史遗留损毁土地复垦，复垦率达到45%以上，努力做到“快还旧账、不欠新账”；积极开展土地生态整治，加强农田生态建设，土地资源得到合理利用，生态环境得到明显改善。
⑤土地整治制度和能力建设进一步加强。落实全面依法治国战略，大力加强土地整治法律制度和基础能力建设。推动制定土地整治条例，完善土地整治规章制度，土地整治制度机制更加健全；加强技术规范标准和人才队伍建设，技术标准体系和人才队伍结构更加完善合理，基础能力明显增强，支撑作用更加有力。
生态保护修复途径可以分为保育特定物种或栖息地、保护区域生态、修复受损生态系统、重建丧失自我恢复能力的生态系统等方式。在湿润和半湿润地区生态系统受损程度较低的情况下，通过保护区域生态空间阻止人为扰动，可以较快地达成自然恢复效果。但在干旱与半干旱地区，由于自然生态系统演替速度相对慢，往往需要采用人工辅助修复或生态重建的方式进行灌木、乔木或草本的种植。但值得警惕的是，山水林田湖草沙要素之间在景观尺度上是高度关联的（吴健生等,2020）：干旱区林草植被的增加往往改变水循环，而旱区土壤水、地下水对生态系统稳定性的约束阈值尚具有不确定性。因此，需要意识到陆地生态系统并不是越“绿”越优。对国土空间的人工生态修复和重建应从自然地理规律出发，贯彻质量优先、稳定优先的原则，科学评判区域地带性植被的种植适宜性，在厘清自然资源要素相互作用关系及其资源环境效应的基础上，确定适于本地自然地域条件的恢复方式和山水林田湖草沙空间配置模式（傅伯杰,2021)。
不同尺度下，国土空间整治的核心目标不同，构建要点相应有异。国家尺度国土空间整治，需要按照生态环境基底与社会经济发展需求整合特征差异，明晰国土空间整治重点区域、关键环节。这里需要注意的是，自然生态安全边界往往与行政边界并不重合，尤其是发挥重要生态安全屏障功能的大型自然地域单元往往是跨省域的，这就需要国土空间整治对国家尺度生态安全战略格局有明确的把握。2011年6月8日颁布的《全国主体功能区规划》提出了我国以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，即青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障和东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带，形成了一个整体生态安全的基本轮廓。
省级尺度国土空间整治，在要素层面强调人—山水林田湖草生命共同体协同提升，空间层面则关注生态功能网络连通；相应地省域生态安全格局构建，重点在于生态廊道的网络化体系重构。县市尺度国土空间整治，则强化生态系统服务提升的工程措施及其重点区段识别；相应的县市生态安全格局构建，强调区域生态源地、连通廊道及战略节点的识别。
相较而言，国家尺度更侧重国土空间整治的战略性指引；省级尺度起着重要的上下承接作用，关注国土空间整治的协调性部署；市县尺度则承担国土空间整治的具体实践，强调上级目标的落地性实施。国家、省级、市县三个尺度的国土空间生态安全格局互为依托、彼此协同，才能有效提升国土空间整治的系统性（彭建等,2020)。
随着科技进步，人类对自然资源的攫取能力越来越强，由生态系统提供的粮食、蔬菜、水产品等供给服务持续增加，然而工农业化工产品的生产及使用带来了一系列水污染、大气污染、土壤污染问题，人类从生态系统中获得洁净水、新鲜空气等生态产品的质量日益下滑。党的十九大报告中明确指出，建设生态文明是关乎人类福祉的千年大计，国土空间生态修复是推进生态文明建设的重大举措（彭建等,2020)。
未来，在继续推进生态文明建设的基础上，有待强化乡村生态振兴中的农田生产和生态功能的提升，新型城镇化目标下的国土空间品质提高，推进能源革命趋势下的绿色矿山建设等生产、生活过程中的国土空间生态修复核心地位。从优化国土空间格局的角度出发，全面落实将生态文明建设融入政治、文化、经济和社会建设中（傅伯杰,2021)。
随着国务院机构改革完成，我国已迈向山、水、林、田、湖、草等全域全要素统一管理的新阶段。之前部门分头管理下形成的涉及空间管理的分类体系，要么没有全域覆盖，要么仅重点聚焦部门事权范围内的要素，对事权范围外的要素考虑不足，不能适应新时期自然资源统一管理的要求。构建全域全要素分类体系是国土空间规划编制和自然资源统一管理的基础，也是国土空间整治的必然要求。
要素分类是行使自然资源统一管理的基础，贯穿和应用于自然资源调查、评价、规划、管制等全过程。在这样的背景下，构建适应山、水、田、林、湖、草系统治理的国土空间整理分类体系显得十分必要且迫切。需要满足全域、全要素、全过程的要求：全域，即地域范围覆盖陆地、水域、领空等，涵盖城镇空间、农业空间与生态空间，形成全域统一的管控框架。全要素，即围绕人与自然和谐共生、山水林田湖草是一个生命共同体的核心理念，统筹山、水、林、田、湖、草等自然资源，同时融合人、车、路、地、房等社会要素，形成全要素融合的管控基础。全过程，即围绕规划编制、实施、监测评估的全过程，形成统一国土空间规划、统一用途管制和开发利用、统一监测评估的全过程管控体系。
按区域范围大小和科层制等级，国土空间整治可分为全国国土综合整治，跨区域国土综合整治，省、市、县、乡国土综合整治等。按整治地区的功能特点和主要整治内容不同，国土空间整治可分为城市地区国土综合整治、流域国土综合整治、大型工矿业地区国土综合整治、大型水利枢纽和交通枢纽周围地区国土综合整治、海岸和海洋地区国土综合整治、以农林牧为主的农业区域国土综合整治、大型风景区和旅游区国土综合整治、国家公园和自然保护区国土综合整治等。根据现阶段的国家战略目标导向和国土资源开发利用保护的问题导向，国土空间整治的主要类型包括以下几个方面。
主要整治内容应该包括通过盘活存量建设用地，优化空间结构和功能，建设紧凑型城市，全面提升生态品质和环境质量，保障城市安全，激发社会文化活力，增强城市的吸引力和竞争力，实现城市的高质量发展和高品质生活。
主要整治方向是加快田水路林村综合整治，优化农村居民点用地布局，推进美丽乡村建设，保护自然人文景观和生态环境，推进高标准农田建设，实施土地污染防治行动，大规模建设高标准农田，巩固提升粮食综合生产能力，激活乡村振兴活力。
江河流域作为一个完整的生态系统，国土综合整治需要以整个流域为研究对象，不仅着力于大江大河的治理以及防洪、发电、灌溉、航运等枢纽建筑物的配置，还要重视流域内社会、经济、生态和自然的统筹协调，充分考虑经济社会发展需要和水资源与水环境的承载能力，合理安排流域治理、开发和保护的重大项目布局。
一是重点水源涵养功能区综合整治。例如在大小兴安岭、长白山、阿尔泰山地、三江源地区、甘南地区、南岭山地、秦巴山区、六盘山、祁连山、太行山-燕山等重点水源涵养区，严格限制影响水源涵养功能的各类开发建设活动，实施湿地恢复重大工程，修复森林、草原、湿地等生态系统。二是重点水土流失区综合整治。例如在黄土高原、东北黑土区、西南岩溶区等重点水土流失地区，实施以小流域为单元的综合整治，对坡耕地相对集中区、侵蚀沟及崩岗相对密集区实施专项整治，遏制水土流失和石漠化扩展态势。
据粗略估计，目前中国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、塌陷、压占等各种人为因素造成破坏的废弃土地约1300万公顷，约占耕地总面积的10%，而全国土地复垦率约为15%；美国的土地复垦率达到了85%以上，德国超过了90%。因此，矿产资源开发集中区的国土整治应该成为未来的重点之一。整治的重点内容主要是矿山废弃地的生态修复、矿产资源开发的生态环境监管和地质环境保护，实施矿山地质和生态环境综合整治，推进绿色矿山和矿山公园建设，引导各地将矿业开发与乡村振兴有机结合，积极开展工矿废弃地整治复垦。
我国大陆海岸线北起中朝交界的鸭绿江口，南至中越交界的北仑河口，穿越辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南11个省、自治区、直辖市，南北纬距跨度大，全长18000多km;岛屿岸线长达14000 km,合计总长32000多km(张健等,2020)。我国的海岸带一般可分为河口岸、基岩岸、沙砾质岸、淤泥质岸、珊瑚礁岸和红树林岸6种基本类型（冯士笮等,1999)。我国海岸具有突出的海岬和深入的海湾，主要分布在辽东半岛和山东半岛，以及杭州湾以南的浙江、福建和广东沿岸。此外，我国海岸带拥有多样的生态系统类型，分布有红树林、珊瑚礁、滩涂湿地、海草床、海湾、入海河口等近海海洋生态系统。海岸带和海岛地区国土综合整治的主要方向包括：①推进渤海湾、苏北沿海、福建厦门—平潭沿海、广东珠江口等海岸带功能退化地区的综合整治，恢复海湾、河口海域生态环境。②推进近岸海域生态恢复，整治受损岸线，重点对自然景观受损严重、生态功能退化、防灾能力减弱、利用效率低下的海域海岸带进行综合修复整治。③重点推进有居民海岛整治、拟开发海岛与偏远海岛基础设施改善与整治，保护海岛自然资源和生态环境，治理海岛水土流失和污染。
特别地区主要包括连片贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭地区、城乡接合部地区、“一带一路”地区等需要采取特殊政策和特殊方式进行综合整治的区域。复合型国土综合整治主要指对山水林田湖草路村城海进行系统性和整体性的整治。
如何进行国土空间整治，不同学者会有不同的理解。但无论如何，作为一项成功的国土空间整治事业，至少需要解决以下核心议题：①如何确定不同类型国土空间的问题和政策措施。②为了实施国土空间整治，什么样的资源、参与者、合伙人和条件是必备的。③如何综合制定法律、制度、政策和措施，实现不同主题的利益整合。④如何推进国土空间整治修复技术的原创和集成创新。⑤如何建立更有效的动态监管、绩效考核与责任追责机制。⑥如何建立一个良性的资金运转机制，保障国土空间整治工作的良性循环（吴次芳等,2019)。