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我国的土地整治经历了较长的发展历程，可以追溯到20世纪80年代。土地整治工作，主要以提升土地利用效率、协调城乡发展为首要目标，在节约土地资源、改善国土质量、促进土地复垦等方面发挥了巨大的作用。但与此同时，传统的土地整治技术体系在新时期生态文明建设和高质量发展的时代背景下也暴露出了一些不足。
在原土地利用规划体系及相关语境中，土地整治是调整土地利用的工具，一般在土地利用总体规划的框架下，以整治专项规划或在单独建设项目中出现。这一时期，土地整治规划易出现缺少与其他规划协调和衔接的问题，如部分土地整治规划与生态修复相关规划出现范围交叉、目标冲突（陈俊杰等,2021），土地整治规划与乡镇级规划与村级规划之间传导不顺畅的问题。
传统的土地整治规划往往呈现出要素单一、项目碎片化的特点，存在战略目标、重点任务与工作框架不突出的现实难题（汤怀志等,2020)。在规划内容上更加关注农用地的数量和质量控制，尤其是耕地和永久基本农田的保护（袁源等,2020），缺少对整治修复对象整体性和系统性的考虑。虽然目前关于土地整治已经颁布了许多的规程、规范标准，如2016年8月国土资源部发布实施的《土地整治项目规划设计规范》(TD/T 1012—2016），但以生态优先为导向，关于土地整治生态工程设计的研究并未深入开展（孙彦伟等,2020)。
目前开展的国土整治与生态修复往往忽视监测评价环节，同时相关技术能力缺乏。调查评价方面，国土整治与生态修复调查评价中亟须的双评价、自然资源资产负债表等基础工作尚不完善（王军等,2020)。监测方面，土地整治工程往往更关注施工进度和资金使用率等简单的整体工程指标，忽略体现工程本质目的的生态系统及其恢复状况的评价。从技术上来说，出现这类问题，一方面是没能充分应用3S、物联网等技术装备，缺少长期科学的地面监测，另一方面是没能基于监测数据研发出科学合理的技术标准。
《全国国土规划纲要(2016—2030年）》指出：当前，我国国土空间面临资源环境约束加剧、生态环境压力加大、国土空间开发格局亟需优化、国土开发质量有待提升等多方位的挑战。生态文明建设战略地位提升，对统筹推进国土开发、利用、保护和整治提出了明确要求。《全国国土规划纲要(2016—2030年）》提出将国土综合整治作为国土开发和保护的核心内容之一，落实生态文明建设的重要举措。
在此背景下，传统的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。在规划体制结构化变革的时代机遇下，我国的土地整治工作进入了国土空间整治的新阶段，面临重构和转型的挑战。这一阶段的整治工作，一方面继承了传统土地整治以问题为导向的“重点区域—重大工程—保障机制”主线，另一方面不断探索着适应新环境的技术体系路径：融入国土空间规划体系，明确国土空间整治的定位；探索覆盖全域全要素、系统性的国土空间整治规划设计方法；重视调查评价与检测环节，与快速发展的新技术接轨。国土空间整治技术体系的逐步完善，为实现生态环境有效保护、国土空间格局优化、乡土文明价值提升等新阶段的国土空间开发和保护目标提供有力支撑。
在国土空间规划的语境下，如何将国土综合整治规划纳入国土空间规划体系，明确其法定地位，厘清编制要点，是国土空间整治规划面临的首要挑战。
从国土空间规划的整体框架来说，国土空间规划是各类保护修复和开发建设活动的基本依据。国土空间整治规划是一项专项规划，是落实国土空间总体规划的重要技术支撑，其可以作为国土空间规划的一部分，也可以独立于国土空间规划存在（见图3.1)。
例如：乡镇国土总体规划和村庄规划是实施同级国土综合整治的规划依据，决定了国土空间整治的功能和整治方式。如在乡镇级国土空间总体规划编制中明确村庄布局和村庄类型，在“多规合一”实用性村庄规划编制中结合县域乡村建设规划、村庄布点规划、水土保持规划等，划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区，将整治任务指标和布局落实到具体地块，并作为申报土地整治工程的准入条件，纳入乡镇级国土空间总体规划和“一张图”系统。
图3.1 国土空间整治在国土空间规划体系中的定位
国土空间整治规划应当探索从单一要素、分部门的土地用地管制向全域全要素统筹的国土空间用地管制转型（陈凯,2021)。国土空间整治规划中应当包括全域整治潜力调查和生态状况评价，功能区及整治分区划分，按照山水林田湖草沙系统治理的要求，编制道路水系林带整治提升、生态廊道建设、乡村存量建设用地整治、三产融合发展等工程实施方案。
规划方案应当与工程项目建立有效且同步的传导，工程设计内容应包括农业空间工程设计、生活空间工程设计和生态空间工程设计。其中，农业空间工程设计包括垦造农田建设、生态农田建设、农田功能恢复建设、农田质量提升建设等子项；生活空间工程设计包括旧村建筑风貌整治、新民居及田园综合体、绿化园林及景观、道路与市政等子项；生态空间工程设计包括湿地及流域生态修复、矿山及废弃土地生态修复、生态水利等子项。
因地制宜地选择合适的指标体系，对各类自然资源本身及组合的价值潜力进行评估，形成“自然资源资产负债表”，为农用地、建设用地等不同地类的调入、调出、流转提供依据，并可发展为动态考核整治单元总体和分项绩效的技术平台，为指标与资金奖励提供信息支撑（余建忠等,2021)。检测方面，建立科学的综合评价标准和方法，加强对规划实施的监督管理，按照全生命周期“闭环”的管理思路，完善相关管理制度，明确国土空间整治项目立项、施工、变更、竣工、验收等环节的工作流程及任务要求，规范国土空间整治项目运行；依托国土空间基础信息平台，搭建“全国—省—市—县”互联互通的国土空间整治项目信息系统，实行全生命周期监测与信息化管理，实现数据共享与信息交互（何梅等,2021)。
在我国土地整治专项规划的发展历程中，逐步树立了资源保护、资源节约和生态优先的目标任务体系，建立了层级分明的“全国—省—市—县”四级规划体系及“土地整治分区—重点区域—重大工程（项目）”的管控体系（汤怀志等,2020)。借鉴我国国土空间规划“五级三类四体系”的顶层设计，结合地方实际建立“分级分类”的国土综合整治规划体系，具体包括规划编制、实施监督、法规政策、技术标准四个子体系。其中规划编制和实施监督两个子体系体现规划工作的全流程，法规政策和技术标准两个子体系为规划工作提供法源和技术依据，是规划编制、审批和实施监督顺利进行的保障。
国土空间整治在不同层级规划之中的重点内容与组织形式存在明显的差别，纵向要求规划之间高度契合，横向要求规划能够覆盖各级组织，最终形成立体化的综合整治与生态修复架构。国土空间综合整治与生态修复体系在纵向层面可以分为国家、省、市、县和乡镇（见表3.1)。县级以上地方人民政府应根据当地经济社会发展情况，依据国土空间规划，按照上级土地整治规划确定的目标要求，编制本级土地整治规划，统筹确定本区域各项土地整治活动和年度安排，乡（镇）、村可根据需要，组织编制乡（镇）土地整治规划和村土地利用规划，统筹安排生产、生活、生态用地，整体推进农村土地综合整治。
表3.1 不同层级国土空间整治内容及目标
国家层面的国土整治规划侧重战略性，明确全国国土综合整治与生态修复的指导思想，基本原则、目标任务、指标体系和方针政策；确定全国不同地区国土综合整治重点空间类型及生态修复重点生态要素；明确国土综合整治和生态修复重点区域和重大工程；建立国土综合整治和生态修复工作实施保障措施及相关考核机制；制定全国规划近期目标年国土综合整治和生态修复具体战略部署。
省级或区域层面的国土整治规划侧重协调性，落实全国国土空间规划中确定的国土综合整治和生态修复的目标任务及重点方向；根据“省域空间双评价”结论，结合全国国土空间规划中针对本行政区确定的国土综合整治重点空间类型及生态修复重要生态要素，分解新增国土综合整治和生态修复的面积指标；明确本行政区内国土综合整治和生态修复的重点区域和重大项目；确定国土综合整治和生态修复投资方向及规划保障措施；制定本行政区规划近期目标年国土综合整治和生态修复具体行动指南。
市级层面的国土整治规划侧重实施性。根据“市域空间双评价”结论，在省级空间规划的控制和指导下，分解和落实省级空间规划下达的新增国土综合整治和生态修复面积指标；明确本行政区国土综合整治和生态修复的目标任务、策略途径及重点方向；提出国土综合整治和生态修复的规模、结构和布局方案；确定重点项目和资金安排；制定本行政区规划近期目标年国土综合整治和生态修复具体实施时序。
县和乡镇层面的国土整治规划侧重实施性，是同级国土空间总体规划的深化，是“产业—规划—实施”一体化运作的实施性村庄规划。规划主要内容是明确功能定位、建设目标、产业发展、用地布局、生态修复、乡村风貌、资金需求、时序安排等，为整治单元和乡村发展实施提供前瞻性、系统性指引（张海军等,2021)。
实施性国土整治规划应当与项目工程规划协同。项目工程规划是指为指导具体项目建设而编制的相关规划、设计、方案等，如城乡建设用地增减挂钩项目实施方案、高标准农田项目规划设计、还建区规划方案设计、绿化建设方案等。
国土空间整治规划的实施监督体系包括土地整治规划实施监管，土地整治项目资金管理、经整治耕地的后期管护三大方面。
土地整治规划实施监管方面，依托国土资源监管系统，建设土地整治规划数据库，将土地整治规划成果数据及时入库进行信息化管理，为规划有效实施提供依据。依据土地整治规划对土地整治项目进行立项审批，各类土地整治活动必须符合土地整治规划。实行规划实施定期评估制度，对土地整治规划确定的目标任务落实情况进行考核评价，确保规划有效实施。依托国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，将建成的高标准农田统一上图入库，实行统一监管考核。
土地整治项目资金管理方面，制定完善土地整治项目管理办法，规范土地整治项目管理，严格执行项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制、公告和审计制等制度，确保土地整治活动依法依规开展。制定完善土地整治资金管理办法，加强各类土地整治资金收缴使用管理，确保资金按时到位、合理使用、有效监管。建立健全土地整治年度稽查、例行检查和重点督察三位一体的监管体系，实行专项检查与日常督察相结合，确保土地整治规范开展，提高项目工程质量。
经整治耕地的后期管护方面。建立健全土地整治项目建后日常管护制度，明确管护主体，落实管护责任；建立奖补机制，引导和激励农户、村集体经济组织和农民专业合作社参与管护；结合实际积极筹措和安排管护资金，提高资金使用效率，确保经整治耕地高效可持续利用。
国土空间整治的编制和实施监督必须基于法制。《全国土地整治规划(2016—2020年）》提出：“按照全面推进依法治国要求，全面总结土地整治实践，充分借鉴国内外土地整治法制建设有益经验，研究制定《土地整治条例》，从土地整治定位、规划编制实施、群众权益保障、项目资金管理等方面进行规定，促进土地整治法制化、制度化、规范化，确保土地整治活动依法依规推进。”
在土地整治规章制度方面，也需要进一步建立完善土地整治规划管理、项目管理、资金管理、验收管理等制度，全面规范土地整治各环节工作；并做好资金整合、政策手段整合、社会资本参与和群众自主开展土地整治相关政策的探索和保障。
在新的立法工作完成前的过渡期，既有的土地整治法规政策体系依然有效。法规政策体系主要由法律、行政法规、政府文件、部门规章、地方性法规规章等构成。
法律部分主要包括各项法律中涉及土地整治工作的相关规定和要求；行政法规是指以国务院令形式颁布的涉及土地整治的各项条例或实施细则；政府文件即由各级各部门印发的引导土地整治事业发展、加强土地整治规范化管理的规范性文件和相关规划；部门规章是指由国土资源部、财政部等部委根据相关法律和国务院的行政法规、决定、命令而制定的涉及耕地保护、闲置地及废弃地复垦利用等方面的相关规定；地方性法规规章是指各地在推进土地整治工作中颁布实施的各项地方性政策法规（国土资源部土地整治中心,2014)。
从工程建设来看，当前的土地整治工程内容主要是田、水、路、林、村等五个要素的综合整治，因此土地整治标准在研制过程中参考引用了大量的农、水、路、林等方面的标准。水利、公路等均已建立并发布了较为成熟的标准体系，土地整治领域起步较晚，以2000年颁布的《土地开发整理标准》等三项行业标准为起步标志（龙腾等,2020)。
经过多年建设，我国初步形成了土地整治标准体系，覆盖国家、行业、地方和企业四个标准层级，涵盖调查、规划、建设等业务流程。这些标准也存在一些问题，一是土地整治内涵和外延变化较大，标准化对象的改变给标准化工作带来了新的挑战；二是未建立系统的标准体系，标准化工作缺少计划性（过广华等,2017)。为适应新时期国土综合整治需要，应对现有涉及土地整治的国家标准、行业标准、地方标准等技术标准进行评估，及时优化提升。构建统一的国土空间整治技术标准体系，包括国土空间规划编制方法和技术规程，规划入库标准以及实施监管的规范性要求等，涵盖规划编制、实施、监管的全过程。建议国家标准或者行业标准中增加生态型整治技术、工艺、材料、设备等内容，推动土地整治生态转型。
编制国土空间整治规划，首先应当由项目申报单位进行立项申请，并对可行性和必要性进行论证。立项申请通过后，成立领导协调机构和规划编制小组，并组织相关各学科专家和公众积极参与，按照“政府主导、部门协同、上下联动、社会参与”的框架，在充分的公共参与和协商中共同推进国土空间整治规划。
在此基础上，由规划编制小组制定工作方案。工作方案是对国土空间整治工作的目的意义、总体思路、工作内容、进度计划、组织保障、经费预算、人员安排、预期成果等进行统筹与安排，理论上需要从不同角度设计出多种工作方案，供领导选择。此外，准备工作还包括技术培训和人员动员。
调查信息是规划编制的基础工作，调查信息应当包括整治区域内自然地理状况、社会经济条件、产业发展现状及方向、基础设施建设情况、生态环境状况等。其调查重点为整治区域的土地利用情况，包括历年土地整治规划、最新土地变更调查、最新耕地质量分等、生态保护红线、上级下达指标分解表等。调查方式往往是召开座谈会、文件资料收集等。
在最新年度土地利用变更调查数据的基础上，进行问卷调查、实地踏勘、走访农户，全面调查高标准农田建设、土地复垦、宜耕土地后备资源开发、耕地质量提升等适宜开展土地综合整治与生态修复的潜力面积、区域分布情况等基础信息，同步调查村、群众的工作意愿和需求情况，将调查区块上报自然资源部门。自然资源局根据潜力资源情况和上报的区块，建立土地综合整治与生态修复项目储备库，夯实全域土地综合整治工程选址、实施等工作基础。
国土空间整治总体布局的主要任务为确定土地整治综合目标、划定土地整治分区，形成多个空间结构调整和布局优化方案。农用地整理方面，调整优化农田结构布局，形成集中连片、设施配套的基本农田布局；因地制宜进行合理分区，如粮食主产区、城市近郊区、生态脆弱区等，并配合不同的土地整治措施。建设用地整理方面，调整建设用地结构，优化布局，促进建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地；开展农村宅基地、工矿废弃地及其他低效闲置建设用地整理。生态修复方面，统筹修复提升山水林田湖草生态系统，优化水系、林网、绿道等生态空间格局安排，着力农田生态系统保护修复、生态网络连通、水系修复、绿色基础设施和生态廊道建设等方面。
根据潜力调查情况和总体布局，在满足上级下达指标的条件下，合理安排土地整治和生态修复项目（见表3.2)。根据实施期限，安排整治区域内分年度的项目实施，并进行分年度实施计划、分解计划安排。
表3.2 域土地综合整治试点项目安排
注:1.项目位置具体到村名;2.主要内容填写项目中重点实施的工程;3.本表不涉及军事国防、交通、能源等重大建设项目。
该阶段需要完成投资估算、资金筹措和资金平衡分析。投资估算方面，需要明确项目投资估算的依据、标准等，并编制投资估算表。资金筹措方面，提出资金筹措的原则，明确资金来源、路径、额度等资金筹措方案，分类说明政府资金直接投入、涉农资金整合、引入社会资本等情况。资金平衡分析需要界定项目期限、投资回报机制等财务测算边界条件，说明项目预期产出，明确项目预期收益，包括导入多元产业增加收入、专项资金、土地资源收益、盘活经营性资产、资产转让等来源和路径。说明项目支出的内容，包括建设投资、运营维护费用、经营成本、财务成本等，开展财务测算和效益分析，编制资金平衡方案。
国土空间整治规划的初步方案应当进行公告，征求公众意见，并由相应政府部门组织相关单位和专家对规划设计进行评审，对整治区域、整治任务、指标和布局等的科学性、合理性和可实施性进行充分论证；对耕地和永久基本农田要重点审查调整是否必要、合理，集中连片程度有无提高、零星分散图斑是否减少、增加面积是否达标、质量能否提高；对村庄建设用地要重点审查用地结构调整和布局优化情况、有无努力盘活存量建设用地、实现规模减量化；对生态空间要关注布局是否更加优化，生态保护红线和历史文脉能否得到有效保护；试点能否实现资金平衡等。另外还应当对涉及利益的各方意见、项目实施及年度安排的可操作性等进行把关。对于存在问题的，设计单位需要进行修改，直至通过评审。
依据项目布局，采用相关规范要求，建立全域土地综合整治信息系统，并与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、永久基本农田监测监管系统、耕地占补平衡动态监管系统、城乡建设用地增减挂钩在线监管系统等进行数据共享和更新。自然资源主管部门应当定期开展评估，对整治区域的整体产出、效益、满意度等进行全方位评估，根据评估情况及时优化完善政策，建立健全制度体系。