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汉武帝刘彻践祚，对外抗击匈奴、开拓疆域；对内封禅祭祀、大兴土木；加之洪水、旱灾、蝗灾、地震、瘟疫等自然灾害频发——各项开销耗费难以计数，尚未来得及充实饱满的国库，迅速呈现拮据之貌。到了武帝执政中后期，甚至达到“功费愈甚，天下虚耗，人复相食”
的地步（《汉书·食货志》）。史书典籍曾这样描述当时的社会现实：“及至孝武即位，外事四夷之功，内盛耳目之好，征发烦数，百姓贫耗，穷民犯法，酷吏击断，奸轨不胜。”
（《汉书·刑法志》）“孝武穷奢极欲，繁刑重敛，内侈宫室，外事四夷，信惑神怪，巡游无度，使百姓疲敝，起为盗贼。”
（《资治通鉴》）
另据《汉书·食货志》记载，武帝元狩三年（公元前120年），山东发生水灾，百姓闹饥荒，“于是天子遣使虚郡国仓廪以赈贫。犹不足，又募豪富人相假贷。尚不能相救，乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中，七十余万口，衣食皆仰给于县官。数岁，贷与产业，使者分部护，冠盖相望，费以亿计，县官大空。而富商贾或滞财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆氐首仰给焉。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐公家之急，黎民重困”
。一场水灾，致使饿殍遍野，朝廷用尽国库储粮，并向富人借贷，依然难解饥荒。只好迁徙贫民数十万人，远至关西、朔方，由朝廷供给他们基本的生活物资。前后持续数年，官府耗费巨大，府库亏空。再看富商，他们囤积居奇，冶铁煮盐，积累了巨额财富，但他们并不援助处于困境之中的朝廷和百姓。这些表明，武帝时期国库匮乏，而商人巨富财力雄厚，二者之间矛盾愈演愈炽，已演变成了严重的社会问题。
元狩四年（公元前119年），御史大夫张汤“承上旨”，请求“笼天下盐铁”。
（《汉书·张汤传》）武帝起用盐铁大商出身的桑弘羊、孔仅、东郭咸阳等人，开始推行实施盐铁专卖。“于是以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事；桑弘羊以计算用事，侍中。咸阳，齐之大煮盐；孔仅，南阳大冶，皆致生累千金，故郑当时进言之。弘羊，洛阳贾人子，以心计，年十三侍中。故三人言利事析秋毫矣。”
（《史记·平准书》）
张汤（生年不详—公元前115年），杜陵（今陕西西安东南）人，在武帝推行盐铁专卖、打击富商、剪除豪强的过程中，扮演了重要角色。郑当时（生卒年不详），字庄，陈（今河南周口淮阳）人，景帝时曾任太子舍人，武帝时先后担任鲁中尉、济南太守等，后迁大司农。郑当时任大司农时，正值“汉征匈奴，招四夷，天下费多，财用益屈”
（《汉书·郑当时传》），于是进言武帝，举荐齐之大煮盐东郭咸阳、南阳大冶家孔仅、洛阳贾人子桑弘羊为大农丞，领盐铁等事，推行专卖政策。孔仅（生卒年不详），南阳（今河南南阳）人，宛孔氏之后。“宛孔氏之先，梁人也，用铁冶为业。秦伐魏，迁孔氏南阳。大鼓铸，规陂池，连车骑，游诸侯，因通商贾之利，有游闲公子之赐与名。然其赢得过当，愈于纤啬，家致富数千金，故南阳行贾尽法孔氏之雍容。”
（《史记·货殖列传》）作为南阳著名的大铁商，孔仅继承了先人宛孔氏长于冶铁、善于经商的传统。东郭咸阳（生卒年不详），临淄（今山东淄博）人，齐国大盐商。孔仅、东郭咸阳获任大农丞，领盐铁事。桑弘羊（公元前152年—公元前80年），洛阳（今属河南）人，出生于商人之家。十三岁精于心算，入侍宫中；十八岁，受大司农郑当时举荐，任大司农中丞，管诸会计事。先后历任侍中、大农丞、治粟都尉、大司农等职。元封元年（公元前110年），桑弘羊领大农丞，独掌财权；天汉元年（公元前100年），完全替代了孔仅等人，独自掌管天下盐铁，直到后元二年（公元前87年）武帝驾崩。
关于武帝时代盐铁专卖的政策内容和方法措施，《盐铁论》《汉书·食货志》中的文字记录，可作为重要参考。
大夫曰：“故扇水都尉彭祖宁归，言：‘盐铁令品，令品甚明。卒徒衣食县官，作铸铁器，给用甚众，无妨于民。而吏或不良，禁令不行，故民烦苦之。’令意总一盐铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝并兼之路也。古者，名山大泽不以封，为下之专利也。山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜属少府；陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。浮食奇民，好欲擅山海之货，以致富业，役利细民，故沮事议者众。铁器兵刃，天下之大用也，非众庶所宜事也。往者，豪强大家，得管山海之利，采铁石鼓铸，煮海为盐。一家聚众，或至千余人，大抵尽收放流人民也。远去乡里，弃坟墓，依倚大家，聚深山穷泽之中，成奸伪之业，遂朋党之权，其轻为非亦大矣！今者，广进贤之途，练择守尉，不待去盐铁而安民也。”
（《盐铁论·复古》）
《盐铁论·复古》是文学贤良和御史大夫就“盐铁政策恢复古代制度”这一话题展开的讨论。但两者对“复古”的理解有所不同。文学贤良一方祖述尧舜，义正词严地认为，朝廷官员不应只图一己私利，独占盐铁。御史大夫则指出，“古者，名山大泽不以封，为下之专利也”，并举实例予以力证，说是一位名叫彭祖的扇水都尉告假还家办理父母丧事时上书，声称朝廷制定的盐铁法令内容严明，那些被征召从事煮盐冶铁的更卒刑徒们，吃穿用度皆由朝廷供给，日常补给十分丰渥。普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。皇帝把这些原本可以当作私有财产的山川湖泽资源让出，由大司农管理，造福了百姓。盐铁官营不会影响到百姓的利益，反而会促进农业生产，限制豪强扩张，分化朋党势力，禁止豪奢放纵。如果放任盐铁资源改由私人经营，势力大的豪强们有可能把各种流民和亡命之徒聚集到深山大泽之中，结党营私，为非作歹。如今，朝廷选贤举能，审慎任用地方官，民心皆安。
大农上盐铁丞孔仅、咸阳言：“山海，天地之臧，宜属少府，陛下弗私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作鬻盐，官与牢盆。浮食奇民欲擅斡山海之货，以致富羡，役利细民。其沮事之议，不可胜听。敢私铸铁器煮盐者，釱左趾，没入其器物。郡不出铁者，置小铁官，使属在所县。”使仅、咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏。吏益多贾人矣。
（《汉书·食货志》）
大农丞禀奏了盐铁丞孔仅、东郭咸阳的话：“山川湖海是天地自然馈赠的宝库，应归少府所有，陛下并没有占为私有，而是招募百姓自备经费，朝廷提供牢盆等煮盐器具。对于那些私自煮盐冶铁的，建议官府对他们施行釱刑，给他们左脚的脚趾戴上足钳。在那些不产铁的郡县，设置小铁官，隶属于所在县区。”于是，皇帝任命孔仅、东郭咸阳等人乘传车，到各地督办盐铁官营事宜，考察盐铁官署的设置，并任命当地原本经营盐铁生意的富豪为盐铁官。
由此，武帝下令开展实施盐铁专卖，既有前文所述社会现实的原因，也有历史的、传统的依据。具体到生产、管理、销售的各个环节，亦分别有所规定和说明。
首先，生产方面，“愿募民自给费，因官器作鬻盐，官与牢盆”。国家雇用那些生活能自给的贫民，为他们提供一定的生产资费和生产工具，即“牢盆”。这是详细了解当时盐铁官营政策的第一把钥匙。
牢盆，汉代煮盐器具。《史记·平准书》《汉书·食货志》等史书皆有提及，但均未详言其形制，以致后世众说纷纭。如南朝刘宋裴骃（生卒年不详）引三国曹魏学者如淳（生卒年不详）语：“牢，廪食也。古名廪为牢也。盆者，煮盐之盆也。”或视其为生产工具，或认为其指财货价值。唐人司马贞引东汉末年学者苏林（生卒年不详）语：“牢，价值也。今代人言‘雇手牢盆’。”
关于“牢盆”的解释远不止上述所列。再如晚清郭嵩焘（公元1818年—公元1891年）《史记札记》：“《说文》：‘牢，闲养牛马圈，取其四周币也。’则牢为煮盐所，盆为煮盐器也。”晚清著名学者王先谦（公元1842年—公元1918年）《汉书补注》曰：“此是官与以煮盐器作，而定其价直，故曰牢盆。”日本著名汉学家泷川资言（公元1865年—公元1946年）《史记会注考证附校补》认为：“牢，蓄盐之处；盆，盛盐之器。”
今人学者亦多探究，如王利器《释牢盆》、龙腾《蒲江县出土汉代牢盆考》、曾磊《“牢盆”新证》等。
古今中外的学者们对“牢盆”纷纷作出猜测和解释，各有所据。尽管关于“牢盆”形制众说纷纭，但能够明确的是，政府按盆给利，付予报酬，避免了盐的私煮私销。范文澜《中国通史简编》写道：“盐官雇贫民，发给煮盐盆，按盆数给工价，称为‘牢盆’。”
翦伯赞《中国史纲要》写道：“筦盐的办法，是在产盐区设立盐官，备置煮盐用的‘牢盆’，产品由官家收购发卖。”
综合以上，可以这么认为，牢盆是武帝时代重要的煮盐工具和生产手段，同时，也是国家控制盐户、垄断盐生产的基本单位。
其次，管理方面，设置盐铁官。《汉书·地理志》记载，汉武帝元狩四年（公元前119年）始，开设盐官的郡县共有三十五个，分别为：河东郡安邑县，太原郡晋阳县，南郡巫县，巨鹿郡堂阳县，渤海郡章武县，千乘郡，北海郡都昌县、寿光县，东莱郡曲城县、东牟县、㡉县、当利县、昌阳县，琅邪郡海曲县、计斤县、长广县，会稽郡海盐县，蜀郡临邛县，益州郡连然县，犍为郡南安县，巴郡朐忍县，陇西郡，安定郡三水县，北地郡弋居县，上郡独乐县、龟兹县，西河郡富昌县，朔方郡沃壄县，五原郡成宜县，雁门郡楼烦县，渔阳郡泉州县，辽西郡海阳县，辽东郡平郭县，南海郡番禺县，苍梧郡高要县。据一些学者考证，当时设置盐官的郡县可能不止上述地区，还应包括：朔方郡朔方县，越巂郡青蛉县，巴郡临江县，陇西郡西县，朔方郡广牧县，犍为郡南广县，渔阳郡，广陵郡。
盐铁官除负责盐铁税收外，还广泛统筹管理盐铁的生产、分配、运输、禁私等。
需要指出的是，一部分盐铁官的职位由经验丰富的盐铁商人充任。“使（孔）仅、咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏。”
乘传，指乘坐驿车，奉命出使。传，驿站车马。盐铁商人们拥有丰富的技术经验、管理手段和雄厚财产，朝廷提供高官厚禄，招募他们以朝廷官员身份参与盐铁的统一生产、管理、运输、销售等事务，减少了推行盐铁官营过程中的部分阻力，最终将巨额利润收入国家府库。
盐铁官营制还在具体的管理过程中，辅以严明刑罚。“敢私铸铁器煮盐者，釱左趾，没入其器物。”
釱，古代脚镣类刑具，用于钳足趾。如果发现私产私销，官府不仅会没收生产工具，还会施以“釱左趾”的刑罚。
再次，销售方面，设置盐铁官的郡县，既要供给本地，还要供给不产盐铁的周边郡县。至于具体的数额分配和运输销售，由盐铁官依据人口、田地等数量，负责统一调度，民间不得私产私销。
汉武帝以前，盐铁获利归入少府。“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给供养。”
（《汉书·百官公卿表》）“少府掌山泽陂池之税，名曰禁钱，以给私养，自别为藏……王者以租税为公用，山泽陂池之税，以供王之私用。”
（《汉官仪》）换句话说，武帝以前，盐铁之利归皇帝私有。武帝推行盐铁专卖之后，获利则改归大司农统一管理，国家财富迅速集中到中央。盐铁专卖政策，实际上从生产、运输、销售各个方面实现了国家对盐铁的统一管理。
除上述规定之外，还有一系列辅助政策。盐铁官营自元狩四年（公元前119年）开始推广实施，至元封元年（公元前110年），将近十年期间，收效十分显著，同时，不可否认也出现了一些问题。盐铁官营带来最严重的问题之一，便是物价的“腾跃”。为了有效稳定物价，桑弘羊等人又提出并推行“平准均输”。《史记·平准书》《盐铁论·本议》载曰：
（元封元年）桑弘羊为治粟都尉，领大农，尽代仅管天下盐铁。弘羊以诸官各自市，相与争，物故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费，乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往县置均输盐铁官，令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输。置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之。如此，富商大贾无所牟大利，则反本，而万物不得腾踊。故抑天下物，名曰“平准”。天子以为然，许之。于是天子北至朔方，东到太山，巡海上，并北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。
（《史记·平准书》）
往者，郡国诸侯各以其方物贡输，往来烦杂，物多苦恶，或不偿其费。故郡置输官以相给运，而便远方之贡，故曰均输。
（《盐铁论·本议》）
所谓平准，是指由官府平衡物价。在长安和主要城市设立平准官，利用均输官所存物资，结合市场，贵时抛售，贱时收购。所谓均输，是指由官府统一征购和运输。大司农之下，设立均输官，“输其土地所饶”，“令远方各以其物如异时商贾所转贩者为赋，而相灌输”，负责分运、分销各地货物。均输官分布于全国，能及时反馈各地物产丰匮、物价信息；平准官设于京师，负责统一调度、平衡协调。平准均输法，有效防止了商人垄断，大幅增加了政府收入，稳定了物价，保障了民生。“而初郡又时时小反，杀吏，汉发南方吏卒往诛之，间岁万余人，费皆仰大农。大农以均输调盐铁助赋，故能赡之。”
（《汉书·食货志》）又：“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农。此者扁鹊之力，而盐铁之福也。”
（《盐铁论·轻重》）在平准均输政策的有效辅助下，武帝时代的盐铁官营政策继续有效运转，为国家创造了巨额利润，使财政大权集中于中央，从而进一步加强了中央集权。