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PPP模式具有整体性，是针对项目全寿命周期的组织结构制定的一种新型模式，它是政府部门与私人部门以合作方式达到“共赢”结果，PPP模式应用于PPP项目中也同样涉及两个主体，即政府部门和私人部门。PPP主体关系如图3-1所示。
图3-1 PPP主体关系
政府部门和私人部门主体关系是项目采用PPP模式的前提，以“共赢”为理念，在PPP项目中表现出收益共享、风险共担等，使得双方充分发挥各自优势。
3.1.1.1 公共部门（Public Sector）
公共部门是指政府及其所属部门之和，即公共部门、公共事业部门以及公共企业部门，我国公共部门有着中央集权和地方分权的特点。
（1）政府部门（Government Sector） 政府部门是通过政治秩序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的实体。政府部门有广义和狭义之分，广义的政府部门是指国家政权机构的总和，包括国家立法机关、国家司法机关、国家检察机关、国家行政机关和国家军事机关等；狭义的政府部门仅指国家行政机关。政府部门拥有宪法赋予的适用于全体公民的强制性权利，主要职责是向全体社会成员提供纯公共产品，如法律、治安、秩序等，不直接从事产品的生产和销售，所需经费完全依靠财政拨款。
（2）公共事业部门（Public Utility Sector） 公共事业部门是指产权归政府所有并依靠预算拨款维持其运转的部门，公共服务供给的传统模式就是拥有基础设施所有权的公共事业部门，如负责自来水供应的市政部门。对于公共产业，政府实施公共管理，以供给、补助金、规制三类方式对社会经济活动进行介入。公共事业部门提供部门纯公共产品，但主要提供部门准公共产品。
（3）公共企业部门（Public Enterprise Sector） 公共企业部门即产权归政府或受政府直接控制的企业总和。无论是发展中国家还是发达国家，公共企业部门在自然垄断产业的建设和服务中是极为常见的，公共企业部门资产是国家的，代表政府对自然垄断产业的建设、经营、管理以及政策的参与等。如政府所属的城市供水、供电、供气等部门。因为公共部门一般局限于垄断产业，由政府官员或政府任命的代理人经营，经营目标受政府控制和影响，其产品或服务价格由公共部门制定。这些公共企业部门正在进行商业化（实现管理上和财政上的自制，以向用户收费为基础实施独立预算）和公司化（所有权和管理权分离，使之成为具有独立法人地位的公司）的改革。公共企业部门在自然垄断产业的建设和服务中，将一些管理和维护合同外包给民营承包商，吸引民间资本。
民营部门进入公共产业，公共部门与民营部门谈判，调控服务私人供应，参与基础设施项目的投融资，公共部门拥有公共产品的基本所有权，例如水的分配权、水质的保护、价格的控制和水系统性能控制。
3.1.1.2 民营部门（Private Sector）
民营部门是一个广义的概念，即私人参与者，包括民间私有企业、个人投资者以及外国跨国公司。民营部门通过购买股权，市政债券，竞标特许经营权以及对项目的承建和运营，而参与自然垄断产业的投融资和管理。外部性大的自然垄断行业具有投资大、回收期长、社会效益明显等特点，又由于民营部门资本往往缺乏足够的风险承受能力和无法取得私人资本理想的回收，因而无法也不愿独立承担这类领域的建设。另一方面，城市公用事业具有较为稳定的经济回报和一种“排他性”的准公共产品的属性，这就为私营企业介入城市公用事业建设领域提供了可能。同时，私营企业追逐利益的特点也促使其愿意在政府的主导下，介入城市公用事业的建设和经营，政府仅仅需要给其提供必要的政策条件和一定的经济资助，以保证其能获得回报。同时政府也需要在数量、质量和范围上对其加以监控。
PPP项目的全过程涉及项目发起与确立、合作方的选择、资金的筹措、设计、施工、运营和维护等诸多方面和环节。整个过程中涉及的参与方有：政府的公共部门（为项目公司提供特许权，最终可能拥有项目），私营部门（项目公司的主要股东），项目公司（负责项目的建设、运营），债权人（主要是银行和金融机构），用户（产品/购买者）。此外，还有为PPP项目提供保险的保险公司、工程承包商、供应商、运营商、咨询公司和顾问公司，以及媒体、公众等。
PPP项目大多采用设计-建设-融资-运营（DBFO）方式，由政府和私人、私营部门联合组成项目公司，从项目所在国政府或有关机构获得建设和经营项目的特许权，负责项目的全过程运作，是PPP项目利益相关者管理的主体。PPP项目公司作为各利益相关者集结的平台，通过一系列显性契约和隐性契约与其他利益相关者联系在一起，与各利益相关者发生着不同形式、不同程度的互动关系。
公私合作关系模式本身就是一种治理模式，治理模式能否有效运行，关键在于参与主体的合法性、权威性和有效性。
Park和Russo将组织间资源依赖关系分为序贯型（Sequential）依赖和集成型（Integrative）依赖。Putham认为PPP合作行为相关的社会态度取决于信任、互惠、市民的约定等，PPP项目中社会团体可以发挥社会资本的杠杆作用。
亓霞等对自20世纪80年代以来在中国实施的PPP项目中16个失败的案例进行分析发现，利益相关者（Stakeholder）的关系问题是PPP项目失败的主要原因。董庆胜等认为弱化股东利益至上，强调利益相关者利益最大化。PPP项目具有强大的外部性，其价值的实现在于以最优的资源配置有效地满足项目利益相关者的需求。叶晓延等研究了PPP项目合作中的利益关系、因素分析及分配方式如何促进双方的有效合作及协调，实现各利益相关者的均衡治理。
Richardson指出，组织合作的本质是联结组织间的异质资源创造合作价值。Pfeffer和Nowak进一步将这种组织间资源的关系称为资源依赖关系。
常修泽认为政府采购制度是政府将公共服务以“合同”的形式，交由非公共部门生产和经营，再由政府通过招投标机制进行购买（也称外包）。曹先强研究了合作治理，构建有效的多元参与、利益整合、有序竞争和规范监管等运行机制形成网络化的治理结构，实现政府、社会和市场三方的良性互动和有效合作。丁荣贵基于社会网络分析对项目治理进行研究。巴曙松指出，英国于20世纪90年代率先提出公私合作关系的概念，公私合作的机制被广泛采用和推广，并日益成为西方各国政府实现经济目标、提升公共服务水平的核心理念和措施。在公私合作关系结构中，政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司，签订特许合同目的经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。
邹东涛研究了PPP模式交易特征、合作治理模式多元化。杨文宇认为PPP项目主要的参与方为政府授权的公共部门以及私营企业、PPP项目公司、银行等金融机构、保险公司、投资咨询公司、设计单位、施工单位、供应商、运营商以及用户等。PPP项目参与方众多，各方形成关系复杂的网络组织结构，涉及主要参与方及合同关系。通过一系列显性契约和隐性契约与其他利益相关者联系在一起，与各利益相关者发生着不同形式、不同程度的互动关系。
网络组织是介于市场和企业之间的一种企业合作组织形态，具有市场和企业的双重性质，是与市场和科层制组织并列的又一种资源配置制度安排。网络组织是一种有选择的、持久的、结构化的自治企业集合，这些企业以隐性或显性契约（包括法律性和非法律性的契约）为基础从事生产与服务。网络组织与协同效应之间并不是一种简单的线性关系，网络组织并非天然具备产生协同效应的能力。PPP项目投资大、时间长、风险高、合同结构相对复杂，其网络利益相关者管理特点主要体现在以下几方面。
（1）复杂性 PPP项目利益主体的多元化，使得项目利益相关者之间的利益均衡显得更为复杂和困难。另一方面，PPP项目特许期长，实施过程中存在大量不确定因素，利益相关者的利益要求会发生变化。
（2）动态化 项目利益相关者是一个动态的概念，其范围也是处于不断变化和发展中。此外，PPP项目利益相关者对项目的影响并不是一成不变的，随着项目的进行，外部环境的不断变化，利益相关者对项目的支持水平也动态发展。
（3）导向性 利益相关者的利益要求是指导PPP项目利益相关者管理的标杆，是PPP项目决策活动的立足点和出发点。以利益相关者的利益要求为导向，符合“以人为本”的时代理念，应该促使项目管理者关注所有利益相关者的整体利益，合理平衡不同利益相关者的利益。
（4）信息化 由于PPP项目组织形式非常复杂，为了保证项目的顺利实施，各利益相关者之间就必须加强相互沟通与协调。建立PPP项目利益相关者管理信息网络，有助于加强信息传递的及时性、灵活性，实现项目信息的共享，改善管理效率，节约项目成本，更合理地配置资源，从而提高PPP项目运作效率。