一、开普殖民地早期的行政系统

“政策会议”代行政府职能 开普殖民地的建立和初期发展与荷兰东印度公司在东南亚、南亚的发展密不可分。荷兰人几乎使用同一套官僚系统来统治众多亚非殖民地。如上所述，开普殖民地早期的扩张与来往于东亚和东南亚的船舶数量有密切关系，甚至开普殖民地本身的经济和政治特点也深刻地打上了荷属东印度殖民地的烙印。东印度公司只关心利润，初期只把开普殖民地当作保证公司在亚洲商业利润的一个来往船只“歇脚补给站”。这样一个充满了新教教徒宗教狂热的东印度公司，为了省钱很长时期不给开普站派一名牧师，理由是“花费太多”。

但是，南非社会的 3种矛盾迅速激化了，使东印度公司再也保持不住“田园式”的赚钱生活。一是自由公民与公司的矛盾。自由公民经营的农业产值第二年便超过了公司自营的农业产值，既增加了收入，又增长了经营自信。1659年，14名自由公民的代表向公司的司令官提出废除公司专卖制度、制定合理收购价格的要求，并以若不接受此项要求，就要全盘停业相威胁。二是公司和自由公民同当地土著科伊人等的矛盾。公司既需要与土著人“和睦相处”，又不断和自由公民一道夺取他们的土地，并压价收购甚至强迫收购他们的畜产品。三是奴隶主与奴隶的矛盾。奴隶数目短时间内便超过自由公民的数目。奴隶能否驯顺地服从主人的意志，成了悬在自由公民和公司头上的达摩克利斯剑。这三方面矛盾的存在和部分矛盾的急遽激化加速着殖民国家机器的出现。

公司的这个好望角“补给站”很快就演变为一个具有基层政权性质的机构，经常需要变通处理带有政策性的事项，例如在战争或和平时期如何对待荷兰以外的如英国、法国的过境商船和军舰；如何处理与当地土著科伊人的经济和政治关系；如何限制自由公民侵犯公司利益的行动。首任司令官（1672年改称总督）范·里贝克上任伊始就感到当务之急是要建立某种形式的政府。公司迅速对这个简单的政权形式作了规定：名称叫“政策会议”（The Council of Policy）。实际上，政策会议就是开普殖民地的政府，由总督（司令官）主持，主要任务是保护公司的一切利益。它既是行政机关，又是制定法令的立法机关，也是审理所有民事和刑事案件的司法机构，身兼三任。会议成员由公司高级官员和军事长官组成，在开普港停泊的船长亦可参加政策会议的扩大会议。政策会议所制定的政策，实施对象主要是公司雇员、自由公民和奴隶，后来也逐渐施法于当地非洲人（主要是科伊人和混血种人）。这是一个颇具特色的亦官亦商的机构：既向居民征税，也替居民出售的产品作价，甚至自行经商谋利。

初期，自由公民完全被排除在“政策会议”之外，既无权出席会议，更不能进入司法系统。自由公民的子弟和后裔长期无缘跨入官员集团的门槛。据1779 年统计，开普 94 名行政官员中，有 48 名是在开普出生，但清一色是东印度公司官员子弟，无一出于自由公民门庭。充当官员的世胄家族几代定居于开普，他们根植于公司上层，托庇祖荫，效忠阿姆斯特丹，不愿降格跻身市民行列，高级官员尤其如此。因而在开普殖民地社会形成公司官员与自由公民泾渭分明的现象，后者属于无权阶层。有的史学家认为，东印度公司对自由公民（后称布尔人）的刻薄寡恩种下了世代布尔人对荷兰母国感情纽带脆弱的种子。

东印度公司这些专制的做法遭到自由公民的激烈反对。到 1675 年，3 个“布尔公民”获得出席政策会议的权利。这些颇感压抑的布尔公民一开始获得出席政策会议的机会就为维护自身利益同公司展开斗争。他们在自由购买科伊人牲畜、自由获得土地、参与牲畜等价格的制定等诸方面提出符合自己利益的要求。公司极力维护其垄断利益，非到万不得已不肯让利。布尔公民对不完全按自己意志办事的政权机构经常不买账，特别是在对待土著居民政策上。他们捉拿科伊人首领却迟迟不送交殖民当局，甚至自己组织“民团”来“征剿”科伊人。公司为防止过分激化同土著人的矛盾，也为了节省财政开支，不愿轻易采取军事行动。多数情况下，它宁愿采取“隔离”做法，从地理和经济上将“自由公民”同科伊人隔开。范·里贝克甚至派人在开普半岛树起一道篱栅。然而“边界”太长，公司仍然力不从心。

公司对待土著科伊人和桑人完全是一副殖民主义者态度，在遭受两次激烈的军事抵抗后，对毗邻而居的科伊人改行“绥靖”政策。对科伊人维护自身生存的要求，虚与委蛇，或更多采取分化、收买手段。如将一个会讲“洋泾浜外语”的科伊人首领哈里收买为公司雇员，充当翻译，用他从中缓和矛盾。对以游猎为生，进入已被殖民者圈占的猎场的桑人则格杀勿论（见后述）。

从地方法庭到区长的设置 东印度公司设立的开普地方法庭经历了一段演变过程，后来终于成为侵入内地的殖民政权的滥觞。随着自由公民向内地持续迁徙，布尔居民住地离沿海政权机构所在地越来越远，设在斯泰伦博斯和斯韦伦丹等内地的调解法庭逐渐发展成为地方法庭，公司不得不将民事审判案件划归当地的地方委员会审理。后来荷兰派遣的高官巡视内地时规定了地方委员的权限，使之一身而二任：既充当法官，又担任地方行政长官的职务。为理顺他们与公司的隶属关系并保持其合法地位，1682年首次任命内地的区长作为地方委员会的首长。从此，区长制长期存在于内地，直到 1902年，都是南非地方政治体制的一大特色。在漫长的殖民扩张过程中，无论各地区长的权限是大是小，对当地的控制力是强是弱，边区面积是增是减，在广阔的南非内地，区长始终是殖民政权的象征，手握大权，专横无比，特别是对非白人尤其如此。

国家机器的另一重要设施 —— 民团 开普殖民地国家机器的另一部分——军事力量也很有特点。军事力量由两部分组成：一是公司的正规军，用来防备其他欧洲国家（首先是英国）的侵犯，装备较好，由公司提供；二是民团，其任务有二：第一，用于驱逐和剿灭当地土著民族，17 世纪主要对付桑人（布须曼人）和科伊人（霍屯督人）；18 世纪及其后主要是讨伐南班图的恩戈尼人，以及镇压奴隶和科伊农奴的反抗。第二，防止边民哗变和越境扩张。民团起初是“官助民办”，由东印度公司提供武器弹药。18 世纪中叶以后随着殖民者深入内地，越迁越远，公司难以控制，以致后来连武器弹药都由移民自己购买，公司的指挥权也备受削弱。民团愈益成为殖民地最重要的武装力量。因此，布尔人的军队长期保持“非正规形式”，这既成为其特点，也构成其优点和弱点（特别是越往后的年代）。其优点是机动灵活，人人皆兵，寓兵于农（牧）；缺点是自由散漫，我行我素，组织性、纪律性颇差。民团军官由士兵推选产生，官兵比较一致。战士，有战事招之即来，来之能战；战事结束回归农（牧）场，继续经营农牧业。因而，这支队伍游击散漫习气甚浓，但骑术、射击颇精，为夺取土地或保卫自己家园的既得利益，作战勇敢，剽悍善战。民团与只拥有冷兵器的非洲人相比，军事上的优势在于：拥有火器、由马匹和犍牛拉的牛车，以及欧洲的较为成熟的军事技术，善于设置“牛车阵”，能守善攻，常以很少伤亡（与非洲人比）取胜，保持旺盛士气。直至 19世纪 80年代，布尔人在南非大部分地区维持统治权 230多年，主要靠军事优势——殖民暴力。

至于牧业生产力和牧放饲养的技术，布尔人的水平并不比黑人高出多少，许多方面（如牧场单位面积载畜量）不相上下。可以说，布尔殖民者越是在生产力和牧放技术方面不具有优势，他们越是需要依靠殖民暴力。在这种情况下，诚如马克思所说，暴力也成为一种经济力。

巡阅使的派遣 荷兰东印度公司阿姆斯特丹总部从全球殖民战略上考虑，对开普殖民地越来越重视，不仅因为后者作为两洋——大西洋和印度洋航线的枢纽，具有举足轻重的作用，而且对于维护荷兰最重要的殖民地——印度尼西亚群岛也具有生命线的价值。因此公司对这块远离非洲南端的殖民地一向控制甚严，从一开始便实行严格的“双重领导”。开普殖民地民地司令官或总督由设在阿姆斯特丹的公司董事会任命，总督受制于“17人董事会”和设在印度尼西亚首府巴达维亚的公司亚洲总部。总督对上级的任何请示报告均须一式两份呈报：一份由返程欧洲的船舶送往荷兰，一份由东驶船舶送到爪哇岛。尽管阿姆斯特丹和巴达维亚一直不放松对开普殖民地的严格控制和管理，但毕竟距离遥远，有鞭长莫及之感：漏洞不少，事故频生。公司的上下腐败更加剧了开普殖民地的离心倾向。公司通常采取的补救措施是派遣“巡阅使”（也译“专员”）到开普等地视察，传达“双重领导”的指示，“现场”指导工作并向公司汇报。但公司为了省钱，往往并不专门派遣巡阅使，而由董事会派往亚洲任职的“路过”开普的官员担任。这些“钦差大臣”并不熟谙当地情况，临时受命，下车伊始，胡乱发布指示，往往与董事会或巴达维亚的指示相抵牾，造成混乱，引起开普当局不满。到 18 世纪，这一派遣制度名存实亡，90 多年中仅派过 9名。