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美国经济学家保罗·克鲁格曼在蒙代尔-弗莱明模型（Mundell Fleming Model）和蒙代尔“不可能三角”（见图1-1）的基础上提出了著名的“三元悖论”理论：一国不可能同时实现本国货币政策独立、汇率稳定、资本自由流动三大金融目标，而最多只能同时满足其中两个（见图1-2）。
图1-1 蒙代尔“不可能三角”
图1-2 克鲁格曼“三元悖论”
若以这种简明、直观的“三元悖论”模型，比照考察财政分配相关基本导向的内在制约关系，我们也可以得到以“减少税收”、“增加公共福利支出”和“控制政府债务及赤字水平”为目标的财政分配的“不可能三角”模型，进而引出（限定条件下）财政分配的“不可能三角”制约。我们在此提出并阐述财政分配的“三元悖论”，并在此基础上着重探寻中等收入阶段财政分配“三元悖论”的特点及缓解其制约的路径选择，以期循此逻辑路径更清晰地洞悉和揭示财政分配中的规律与制约关系，从而提出合理可行的缓解制约的思路。
比照蒙代尔“不可能三角”与克鲁格曼的“三元悖论”，考察财政分配的内在制约，可以在常规限定条件下得出财政分配的“三元悖论”，即在财政经常性支出管理水平、政府行政成本和政府举债资金融资乘数
既定情况下，财政分配中减少税收、增加公共福利和控制政府债务及赤字水平三大目标，至多只能同时实现其中两项，而不可能全部同时实现。
图1-3直观地表明在前述限定条件下，财政分配的“不可能三角”，即在任一特定时期，人们在减少税收、增加公共福利支出和控制债务及赤字水平这三个通常看来都“很有道理”的目标之中，其实只能进行以下三种选择：第一，若在财政分配中要“减少税收”和“控制债务及赤字水平”，那么必须以减少（而不可能是增加）公共福利支出为前提；第二，若在财政分配中要“减少税收”和“增加公共福利支出”，那么必须通过提升（而不可能是控制）债务及赤字水平来实现；第三，若在财政分配中要“控制债务及赤字水平”和“增加公共福利支出”，那么必须通过增加（而不可能是减少）以税收代表的政府非债收入来实现。由此得出如图1-4表示的财政分配“三元悖论”，三角形每一顶角上所标目标的实现，必然要求相连两条侧边线上标出的事项配合，而必然牺牲另外两个顶角标出的目标中的至少一项。
图1-3 限定条件下财政分配“不可能三角”示意图
其实，这其中的制约关系十分明了，因而相关的公众关切与取向的内在悖谬这层“窗户纸”也很容易被捅破，可简单表述为：A.减税可减少企业、居民负担，因而会受到广泛欢迎；B.增加公共服务方面的福利性支出会使社会成员获得更多的实惠，因而也会受到广泛欢迎；C.以上两者并行又会扩大政府收支缺口，必出现赤字增加，从而提升为弥补赤字而必须举借的政府债务总水平。这便涉及“安全问题”，其实，公众对这个问题并不缺少“常识”：一说到政府债台高筑，又往往会有群众表示忧虑与不满。所以可知，“巧妇难为无米之炊”，“鱼与熊掌不可兼得”。在财政分配中，税收为收入，福利为支出，两者必须是顺向匹配的，一般情况下，加则同加，减则同减，如果一定要顺向增加福利而逆向削减税收，那就必须找到另一个收入项——举债。前述A、B、C三者中，要同时保A、B，就必须放弃对C项的控制，但这又会遇到公共风险的客观制约。若想三全其美，则绝没有可能。这里出现的约束是客观规律，并一定会衍生为整个经济社会生活可持续概念下的终极约束。
图1-4 财政分配“三元悖论”示意图
综合以上分析，可得出一个基本认识：虽然公共福利的增进是经济社会发展的出发点与归宿，但在某一经济体发展的任一特定阶段或具体条件下，公共福利的水平（可以以公共福利支出规模为指标）却并非越高越好，当高过某一定点，对于经济发展的支撑作用会迅速降低，甚至导致经济增长过程不可持续。公共福利（支出）水平带来的福利增进对经济可持续发展的正面效应及其转变，在直角坐标系上可简明表示为图1-5。
图1-5中，横轴表示公共福利水平（以公共福利支出水平为代表），纵轴表示福利增进对于经济可持续发展的正面效应或支撑作用（亦可按一定数值单位量化）。在原点O，假设无福利，其正面效应当然无从谈起，当公共福利增加，便会相应表现为对经济发展的正面支撑效应的提高（现实生活中常被称为人民群众的积极性因为基于物质利益原则的激发与调动等措施而促成经济活力的上升），一直可上升到横轴上O′对应的曲线上T这一最高点（最佳值）。但若一味地增进福利，其正面效应的下滑（现实生活中表现为经济体成长活力的迅速滑落）将迅速导致O″点上正面效应丧失殆尽而进入负值区间（可与拉美国家“中等收入陷阱”情况比照），而O′到O″'的距离是相当短的。也就是说，公共福利水平一旦超出最佳值，其对一国经济可持续发展的正面支撑作用会很快转变为负面效应，所以对调控当局而言，必须小心谨慎地把状态控制在接近或达到峰值但不超过临界点的区间内。
图1-5 福利增进效应转变曲线
这一福利增进效应转变曲线与我于20世纪90年代提出的国债规模正面效应变化曲线
十分相似，两者的内在逻辑完全一致，在某种意义上可认为是同一演变过程的不同表述而已。
众所周知，2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，不仅重创美国经济，而且在欧洲触发了严重的欧债危机，给世界经济带来严重冲击。
从财政分配“三元悖论”制约关系的内在逻辑来看，缓解欧元区债务危机的基本手段在于减少税收以刺激经济、削减赤字及控制债务规模以降低违约风险——这两大财政分配目标需要牺牲公共福利来实现，而这又必然与民众的直接利益、短期实惠相抵牾，处理起来十分棘手，极易导致经济问题政治化。事实上，这确实引发了希腊等国多轮罢工风潮与社会震荡。欧债危机爆发后，除法、德等欧元区强势经济体外，希腊、意大利等受挫国家政府分别提出了削减赤字及控制债务规模等措施，却在“福利国家”的刚性框架制约之下久久不能达成尽量减税和尽量保证福利水平的有效平衡点，这鲜明地体现了财政分配“三元悖论”的内在逻辑。这说明：在为应对危机不得不减少税收、削减赤字及控制债务规模的财政政策组合下，欧元区需要以牺牲公共福利的手段来实现；如果欧元区一边想通过减少税收来刺激经济，一边又想通过削减赤字及控制债务规模来保持财政可持续，与此同时，还想顺应民意保持原有的工作舒适度和较高的公共福利水平，这显然是不现实的。有时不现实的东西在政治家那里需要着意淡化或掩饰以抚慰民心，争取选票，但在理论上，不现实就是不现实，因为这也受到我们业已阐明的财政分配“三元悖论”的制约。
有别于财政分配“三元悖论”的逻辑，美国因掌控了世界货币霸权，获得了选择其他逻辑路径的条件，即通过全球持有美元资产的主体一并为危机埋单的方式，脱离其自身财政分配所受的制约。2008年全球金融危机爆发后，美国一方面选择减少税收，另一方面保持原有公共福利水平来维持社会稳定，实现路径是既减税，又放宽债务及赤字控制，却不下调美国公众的基本公共福利标准，而是通过多轮量化宽松（QE）政策将危机产生的风险（通货膨胀压力和金融债务风险等）分散化，以美元在全球经济中的硬通货霸主地位，经济又强制性地将风险转移给全球其他经济体，让全世界共同为其埋单。美国出台的多轮量化宽松政策正是因此才有恃无恐。
回到财政分配“三元悖论”的逻辑路径上来分析，实质性的奥秘在于：由于美国的财政分配主体得到了实为同一主体的“世界货币霸权”的支撑，有条件在量化宽松政策下制造出除美国税收、举债之外的第三项巨额收入，即货币发行收入，而不用中断其财政运行，所以美国所受财政分配之“三元悖论”制约的调整空间比其他经济体都大。这也是当今世界其他任何经济体都学不来的，这就是美国的特殊性。
前文对财政分配的“不可能三角”与“三元悖论”的相关分析论述建立在若干限定条件基础上，这些限定条件具体包括：第一，财政经常性支出管理水平既定；第二，政府行政成本既定；第三，政府举债资金融资乘数既定。这些限定条件都是短期难以再现较大改观的“慢变量”，但又是可以变化的。它们的变化，对财政分配“三元悖论”中的各项目标均会产生影响，具体分析如下。
财政经常性支出主要包括人员经费支出、公用经费支出及社会保障支出。财政经常性支出管理水平与“不可能三角”中各项目标的逻辑关系如下。第一，财政经常性支出管理水平越高，财政支出中人员经费、公用经费及社会保障支出的资金使用效率越高、资金流失越少，即“少花钱多办事”的能力越强，显然有利于减少税收和控制债务及赤字水平。第二，财政经常性支出管理水平越高，社会保障支出的管理水平就越高，显然有利于增加公共福利。总之，财政经常性支出管理水平与财政分配“不可能三角”中各项目标是正相关的关系：管理水平越高，则越有利于减少税收、增加公共福利和控制债务及赤字水平；反之，则相反。
政府行政成本主要包括国家管理机关、行政事业单位、公检法系统及各种驻外机构等运行的相关费用。此类费用既不像经济建设类支出那样能够直接推动经济发展，也不像社会性支出那样能够直接提高社会公共福利水平，而是在政府履行职能过程中产生的，从性质上可以看作是一种任何运行系统都无法避免的运行成本或“沉没成本”。但这种成本与制度安排、管理机制构建等因素密切相关，又有高低之别。政府行政成本的变化与“不可能三角”中各项目标的逻辑关系如下。第一，政府行政成本越高，政府履行职能过程中产生的“自耗”费用就越大，这些费用全部来源于财政收入，显然不利于减少税收和控制债务及赤字水平。第二，政府行政成本越高，在同等财力水平下，对财政社会性支出的挤出效应就越大，那么显然不利于增加公共福利。总之，政府行政成本与财政分配“不可能三角”中各项目标是负相关的关系：政府行政成本越高，越不利于减少税收、增加公共福利和控制债务及赤字水平；反之，则相反。
凯恩斯乘数理论所指的是一种宏观经济效应，即某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度。参照乘数效应的定义，我们认为“政府举债资金融资乘数”可以定义为：政府举债资金的变化所引起的政府融资总量变化的连锁反应程度。政府举债资金融资乘数与“不可能三角”中各项目标的逻辑关系如下。第一，政府举债资金融资乘数越大，通过政府举债资金融资得到的支持资金总规模就越大，即用较少量的政府举债资金就能够融资得到较多的可用财力，在政府筹集直接举债资金方面的压力就越小，或曰政府举债资金带来的可支配性支出就越多，这显然有利于减少税收和控制债务及赤字水平。第二，政府举债资金融资乘数越大，在同等政府举债资金数量下，融资得到的可支配资金越多，财政可支配性支出中为非融资事项所腾出的财力也随之增多，财政社会性支出力度便可以加大，这显然有利于增加公共福利。总之，政府举债资金融资乘数与财政分配“不可能三角”中各项目标是正相关的关系：融资乘数越大，越有利于减少税收、增加公共福利和控制债务及赤字水平；反之，则相反。
财政分配的“三元悖论”，在不同的经济发展和居民收入阶段，呈现出制约特征上的差异，将其内在逻辑与制约特征相结合，有助于做好该经济发展和收入阶段的合理调控路径选择。经过改革开放四十余年的发展，“十三五”以来我国已步入“中等收入阶段”，具体而言是位于下中等收入至上中等收入阶段的转轨期
，且从人均GNI（国民总收入）的增长趋势看，将较快步入中等收入阶段至高收入阶段的转轨期，且关于“中等收入陷阱”的讨论已引起广泛关注。拉美地区由于盲目实行福利赶超而落入“中等收入陷阱”，给许多国家以前车之鉴，我国应当高度注重中等收入阶段发展战略的正确把握。从本书讨论的视角看，很有必要剖析中国中等收入阶段财政分配“三元悖论”的制约特征，并结合其内在逻辑做出正确的调控与路径选择。
居民福利本是一国发展的出发点与归宿，但其应是随着该国经济赶超阶段的不断升级而逐步提高的。然而，在20世纪一些拉美国家因多种因素造成的福利赶超却因其不可持续性而半途夭折，并相继陷入“中等收入陷阱”。
拉美国家福利赶超的主要表现是劳工保护和社会性支出的盲目扩大。第一，随着经济的高速增长，拉美国家城乡收入差距逐步扩大，农民工不断由乡村涌向城市，致使城市劳动力市场供过于求，工资不断降低，进而导致收入差距问题日趋严重。在失业率高风险与发达国家福利体制“榜样效应”的双重作用下，拉美国家曾简单照搬美国式“选举”民主政治，民粹主义情愫愈发凸显，多方因素促成拉美国家盲目设立了高就业保护与高福利保障制度，但这些又与本国国情和经济发展阶段不匹配，因此成为经济发展的沉重负担。第二，20世纪70年代以后拉美国家将财政支出主要用于扩大社会性支出，1990年至2000年拉美国家的社会性支出占GDP的比重不断上升，个别国家社会支出占公共支出的比重高达60%~70%，甚至在财力严重不足的情况下仍然盲目扩大赤字来满足社会性支出，从而彻底拖垮了宏观经济。
不考虑实际国情的福利赶超策略导致经济赶超失败从而落入“中等收入陷阱”的逻辑规律可以被纳入“民粹主义宏观经济学”。其逻辑路径大致为：宏观政策初战告捷→经济增长遇到瓶颈→经济发展全面短缺→政府破产。
第一阶段的主要表现是：拉美国家政府在经济赶超中实施福利赶超策略，经济产出水平和实际工资水平在一开始得到普遍提高，同时由于出台了劳工法，能够保持基本就业率，并迎合民众意愿提高社会保障水平，经济呈现一片欣欣向荣景象。但由于第一阶段属于纯消耗阶段，没有什么积累，所以进一步的发展就遇到了瓶颈。到第二阶段，第一阶段存在的隐性问题逐渐显性化：一方面，以扩大财政赤字为主的扩张性财政政策造成民众对国内商品的巨大需求，而这种巨大需求与生产供给不足严重对立，因此更多的商品要依赖外汇进口。与此同时，已经背上沉重负担的财政还要维持“高福利”，简单机械照搬欧美福利制度实施赶超策略，更使财政雪上加霜；另一方面，由于大笔外汇用于进口，导致外汇越来越短缺，致使没有更多的外汇支持进口更多商品来满足民众需求。这种典型的供给矛盾在第三阶段导致政府控制物价的行为难以为继，只能施行价格调整、本币贬值、外汇管制、产业保护。这一阶段，民众的工资增长很快，但是通货膨胀增长更快，导致实际购买力开始下降。经历了前三个阶段的发展后，前一任政府在种种矛盾激化局面下必然破产倒台，新一任政府出面主持大局，不得不实施正统宏观政策下的稳定计划，或借助世界银行和国际货币基金组织（IMF）等国际机构的援助，以求继续维持本国经济发展。此时，国内民众实际工资已出现大幅下降，甚至低于实施福利赶超策略之前的水平，并在很长时期内处于低水平，经济增长停滞不前，甚至出现倒退，使拉美国家陷入“中等收入陷阱”难以自拔。可见福利赶超虽然是归宿，但是若没有强有力的经济赶超作为支撑，则无法最终达到所追求的福利目标。
“拉美化”问题作为前车之鉴表明，位于中等收入阶段的经济体应当着力避免盲目效仿西方国家的福利赶超策略，否则易导致社会矛盾激化。按照前文提出的财政分配“三元悖论”，拉美地区在中等收入阶段的财政分配进程中显然选择了“减少税收”和“增加公共福利”这一目标组合，按照“三元悖论”的逻辑，该目标组合需要通过扩大债务及提高财政赤字水平的方法来实现。从拉美地区陷入“中等收入陷阱”的实践来看，该地区确实是通过扩大债务及提高财政赤字水平的方法来试图实现其对减税和增加公共福利的追求，却最终拖垮了国民经济而落入陷阱。
对同样处于中等收入发展阶段的中国而言，在财政分配“三元悖论”中如何既保持可持续发展又缓解制约，是非常值得深入思考的现实问题。一般而言，中等收入阶段财政分配的“三元悖论”制约的特征突出地表现在以下两个方面。
第一个方面，“三元悖论”反映的制约关系通常更强烈地与民意取向相抵触。
发展经济学的理论分析和实证考察表明，一国收入水平进入中等收入阶段后，通常会带来民众关于收入提高、福利改善的更高预期，这种预期极易超前于实际收入增长的可达速度和政府改善公共服务提高公众福利水平的供给能力，于是便易出现“老百姓端起碗吃肉，放下筷子骂娘”的不满，以及与之相互激发的种种矛盾。以“民众永远有理”为内在逻辑的民粹主义倾向在此阶段极易抬头乃至大行其道成为潮流，尤其在与西方发达国家经济发展与福利体制的横向比较下，这种民粹主义情愫更易迅速升温，更倾向于对福利的追逐与渴求。如果对应于财政分配“三元悖论”中的逻辑路径，倾向上显然就是拉美地区已做出的选择：对减少税收和增加公共福利的强烈追求。然而，这种诉求需要以扩大债务、提高财政赤字水平来实现，并且绝不是无边界的。在民粹主义情愫催化下，很容易导致福利赶超超前于经济赶超，债务规模过度扩大。
当有人强调“三元悖论”所内含的制约关系而发出理性声音时，便会强烈地与民意取向相抵触而遭遇群起而攻之的压力，与西方力量的悬殊又很容易导致福利赶超继续高歌猛进，债务和赤字规模走向失控，最终可能将拖垮国民经济。福利赶超被迫从高空跌落尘埃，一起跌下来的，还有经济赶超的可能性与整个国家发展的后劲。
在中等收入阶段，正是经济赶超发力的时期，应当坚定与合理地贯彻经济赶超战略。与此同时，再稳步推行福利赶超政策，而不能让其与民粹主义情愫相互激发、升温，出现只侧重眼前利益却伤害长远利益的失衡，成为经济可持续发展的隐患。
在中等收入阶段，在财政分配“三元悖论”制约下，选择适当“减少税收”和“控制债务及赤字水平”的目标组合是更为科学的，但这一目标组合需要以控制公共福利增加为代价来实现，因而在民意层面是不讨好的。为了在中等收入阶段避免民粹主义基础上的福利赶超而最终实现跨越“中等收入陷阱”的经济赶超战略，决策层需要有远见、有定力、有策略地在与民意的互动中引导理性思维发挥积极的影响，做好短期利益与长期根本利益的权衡。
第二个方面，经济的政治化压力上升与缓冲社会矛盾的弹性空间收窄。
鉴于“三元悖论”反映的制约关系在中等收入阶段通常会更强烈地与民意取向相抵触，所以在财政分配“三元悖论”制约下，坚持统筹兼顾，既顺应民意又引导民意科学发展是根本选择。无可否认，民粹主义情愫对政府的政策选择会产生显著的影响，政府在某种意义上往往能处理好相关复杂问题。步入中等收入阶段后，一系列敏感的经济问题如物价、税收、公用事业供给等很容易与收入分配、政府管理等方面的矛盾交织，使经济问题政治化的临界点降低，社会问题的维稳压力上升，为了缓解压力、平息不满做出妥协和调停的可用缓冲弹性空间缩小。
按照财政分配“三元悖论”制约关系，减少税收、控制债务及赤字水平与增进公共福利的目标三者不能同时兼得。缓冲弹性空间实质上是指，在顺应社会心态而集中又便捷地尽可能减税和增加公共福利供给的同时，那种通过逐渐扩大公共债务规模的方式提升这些即期利益总水平所对应的安全操作空间。从财政分配“不可能三角”的逻辑来看，所提升的公共福利程度加上所减少的税收水平和控制债务及赤字的水平成反比，决策层必须特别关注为缓解社会矛盾而扩大公共债务规模的安全区问题，一系列局部的为防止经济问题政治化的操作恰恰会归结为放松公共债务控制，而连年赤字、债务不断积累，一旦越过了已收窄的缓冲弹性空间的边界，便可能导致隐性问题显性化的矛盾冲突和危机局面，甚至造成全局发展态势不乐观、黄金发展过程的中断。
如上文所述，财政分配的“三元悖论”制约是在一定限定条件下，即既定的财政支出管理水平、政府行政成本和政府举债资金融资乘数之下的一般认识，且存在正负相关性：财政支出管理水平越高，政府行政成本越低，融资乘数越大，则越有利于减少税收、增加公共福利和控制债务及赤字水平。鉴于此，加入政府职能转型、机制创新、深化改革等其他因素，缓解财政分配“三元悖论”制约的途径主要可从以下四个方面考虑。
提高财政支出管理水平要求制度创新、管理创新、技术创新互动的全面改革，为真正实现“少花钱，多办事”，需分别从这三方面着手，并加强三方改革互动。首先，制度方面应特别注重财政体制深化改革和以其为制度依托的资金绩效考评监督体系的建设。其次，支出管理方面应继续推行科学化精细化管理，建立健全财政支出全程监控体系。相关的财政支出绩效评价可考虑引入平衡计分卡（表）等方法趋于细致、全面。最后，相关技术方面应考虑在“金财”“金税”等政府“金”字号工程的基础上，继续全面推进和落实适用最先进信息处理技术的系统工程及升级政府财务管理体系。在落实“十二金”工程的基础上，继续提升电子政务的先进性、安全性和综合性，提高信息获取、信息处理、信息传达的便捷性和准确性，将制度信息化、电子化与绩效管理方法系统化融合，从而全面提升财政支出管理水平，少花钱，多办事，减少“三元悖论”制约。
有效降低政府行政成本的关键是推进经济、行政、政治全方位的配套改革，其重点内容包括如下几个方面。首先，加快行政体制改革，在各级政府职能、事权（支出责任）合理化基础上精简机构和人员，提升人力资源素质，在提高政府工作效率的同时，降低行政管理的机构与人员成本。其次，继续落实预算信息公开制度，强化监督。预算、决算信息公开是公共财政的本质要求，也是政府信息公开的重要内容。向社会公布中央、地方政府“三公”经费等预算信息，表明了政府履行承诺、接受公众监督的决心，也为推动各级政府进一步公开各项行政经费，在公众监督下厉行节约、深化改革、降低政府运行成本奠定了基础。再次，进一步改革与政府行政经费相关的管理制度。例如，推进公车改革；严格审批因公出国，减少出境团组数和人数；严格控制公务出差、公务接待经费标准；严禁赠送礼品；等等。最后，大力完善财政资金监督考评与问责体系，促使纳税人的钱每一分都花到实处，发挥出最大效益，从而能够将节省出的财政资金投入民生最需要的方面。
如前所述，政府举债资金融资乘数是指政府举债变化所引起的政府实际融资总量变化的连锁反应程度。融资乘数越大，越有利于减少税收、增加公共福利和控制债务及赤字水平。提高政府国债或地方债的融资乘数必然要求一系列的管理和机制创新，特别是与政策性融资体系机制相关的配套改革。具体实施的关键点之一是，要在财政、政策性金融机构、企业、商业银行和信用担保等机构之间，搭建一种风险共担机制（而非财政“无底洞式”的兜底机制）与规范的支持对象遴选机制（而非弊病丛生的少数人内定机制）。在市场经济环境下，运用政策性资金、市场化运作、专业化管理机制，追求资金的信贷式放大，即“四两拨千斤”地拉动社会资金、民间资本跟进，并提高资金使用效率。
在市场经济发展过程中，我国政府职能的合理化调整势在必行。政府在履行其治理职能方面主要体现为社会公共事务管理、宏观经济间接调控和维护规则公正。随着时代的发展进步，行政管控型政府要向公共服务型政府转型。财政作为“以政控财，以财行政”的分配体系，必须服务于这一历史性转型并进行相应的转变，即健全公共财政。实质性地转变政府职能，要求政府体制、机构和社会管理多方面的改革。例如：在政府体制方面，必须逐步清晰、合理界定从中央到地方各级政府的职能，由粗到细形成事权明细单，并在预算中建立和运用完整、透明、科学合理的现代政府收支分类体系，为履行政府职能提供基础性的管理条件。在政府社会管理方面，应在继续建立和完善覆盖全民的基础教育、基本医疗卫生保障和基本住房保障制度等的基础上，推动政府向服务型政府转变；鼓励和引导构建各类面向市场、面向公益的非政府主体和中介组织机构，完善公私合作的种种机构和制度，从而促进民间主体和非政府财力为政府职能转变与优化注入新的活力，为公共福利水平提升开辟新的财力来源与资源潜力空间，有效地缓解政府债务和赤字压力。