实现2035年缩小城乡差距远景目标的思考与建议

李娣

【导语】城乡差距是我国现阶段发展不平衡不充分的主要表现之一，实现城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小是我国实现社会主义现代化远景目标之一。本文在梳理历史文献基础上，构建了包括收入、消费、公共服务、生产生活基础设施差距等在内的城乡差距综合指标体系，并分析了现阶段我国城乡发展差距及趋势。为实现2035年缩小城乡差距远景目标，提出了主要路径和对策建议。

城乡差距是我国现阶段发展不平衡不充分的主要表现之一。党的第十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，认为城乡区域发展等方面“差距较大”。并把“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”作为2035年基本实现社会主义现代化远景目标之一，这是党中央着眼全面建设社会主义现代化国家全局，着眼于解决我国社会主要矛盾，满足人民对美好生活的追求作出的重要战略部署，是未来一段时期中国共产党领导广大人民群众努力的方向。

一、城乡发展差距的相关概念与测算指标

（一）城乡发展差距中的“城”与“乡”的概念

城市和乡村都是人类聚集而居的形态之一。农村，对应于城市的称谓，指农业区，有集镇、村落，以农业产业（自然经济和第一产业）为主，包括各种农场（包括畜牧和水产养殖场）、林场（林业生产区）、园艺和蔬菜生产等 。从各国的统计数据来看，城市史上对于城市和农村的划分总体而言有两种标准。一种是按职业可分为农业人口和非农业人口 ；另一种是以聚集地人口数量标准划分；也有两者的结合 。

（二）城乡发展差距的相关概念及评价指标

城乡差距是指在基本社会制度及其一系列衍生制度约束下，由城乡主要产业生产方式而决定的城乡发展水平的差距 。城乡差距强调的是发展差距，经济学特别是发展经济学在不同阶段对发展的概念有不同的理解，衡量发展程度的指标和方法一直在不断演进。20世纪五六十年代，经济学衡量发展程度主要强调经济总量和人均收入水平等数量方面。到20世纪七八十年代，发展经济学家埃弗雷特·艾纳尔·哈根开始提出发展与增长不是同义词，认为增长是指通过技术改善而使实际人均收入持续增加，而发展包括许多伴随经济增长而出现的经济变革；人均劳动生产率或人均收入都不是衡量经济发展水平的最好办法，而应采取每单位劳动、资本和土地的综合产出，即总要素生产率来衡量。同时，主张重视农业与贫困的关系，农业与增长的关系，低价政策、汇率政策和利率控制对农业发展的影响，土地改革及农业劳动生产率等问题；劳动力供给与就业；资本形成的可获得资源；教育与人力资本形成；创新的企业家及政府的作用；经济增长与收入分配等对发展的影响。总体来看，我国学者评价城乡差距主要从城乡居民收入、消费、就业、教育、医疗、信息服务、社会保障等方面来展开。很多学者还重视我国城乡差距的原因分析。本文综合现有文献关于城乡差距衡量方法，综合考虑数据可获得性，来构建城乡差距综合指标评价体系（见表1），并分析了我国城乡生产生活基础设施、人才、资金、土地等方面的差距。

二、现阶段我国城乡差距的主要表现及发展趋势

第七次全国人口普查主要数据显示，2020年，我国总人口为141178万人，其中，居住在城镇的人口为90199万人，占63.89%；居住在乡村的人口为50979万人，占36.11%。2011年，我国城镇常住人口首次超过乡村人口，2020年户籍人口城镇化率为45.4%。我国已有近60%人口在城市就业，人口向城市集中趋势明显。国内学者研究结果显示，随着我国工业化、信息化步伐加速，我国城镇化进程稳步推进，农业转移人口市民化政策逐步落地实施，人口城镇化加速对我国城乡差距缩小起到了很好的促进作用。

（一）城乡收入差距与主要趋势

城乡收入差距是反映城乡差距的重要指标，我国学者多以此来衡量城乡差距。

1.我国城乡居民可支配收入比正逐年下降

2010—2020年，我国城乡居民人均可支配收入比从3.0下降到2.6。其中，2019年农村居民人均可支配收入达到16021元，提前1年实现比2010年翻一番目标。2020年农村居民人均可支配收入较2015年增加5709元。特别是贫困地区农民收入增长较快，2020年达到12588元，“十三五”期间年均增长7.87%，高于全国农村平均水平1.87个百分点，这为缩小城乡居民人均可支配收入奠定了重要基础。

2.城乡居民收入比各区域间不平衡相对突出，区域内部差距大

2019年，我国城乡居民人均可支配收入比为2.64，各区域比较看（见表2），我国东北地区城乡居民人均可支配收入比最低为2.24；其次是东部地区为2.31，其中，仅福建省超过全国平均水平为2.96，天津在全国保持最低水平为1.86；西部地区的各省份差异比较大，其中，甘肃城乡居民人均可支配收入比为全国最高，达3.36，贵州、云南都在3以上，高于全国平均水平的省份还有西藏、陕西、青海、宁夏、内蒙古。2020年农民收入最高的上海为34911元，最低的甘肃为10344元，区域差距比高达3.38。广东作为经济发达地区，2020年的城乡居民收入比仍为2.5，省内最富地区农民收入为最低地区的3倍，区域间不平衡现象十分突出。可见，缩小城乡居民可支配收入比，重点依然在西部地区，尤其是西北地区，西北地区气候干旱，多荒漠、戈壁，自然条件相对较差，生态环境比较脆弱，农村地区人多地少，一些属于“一方山水难以养活一方人”地区，农民增收困难，缩小城乡差距任重道远，与打赢扶贫攻坚战相类似，缩小城乡差距也需要分重点有步骤地推进。

3.城乡居民人均可支配收入来源结构存在较大差异

按照收入的来源，我国城乡居民主要收入来源是工资性收入，且收入结构差距大。2013年以来，经济发展进入新常态，增速放缓，我国城镇居民工资性收入占比略有下降，转移净收入呈上升趋势，随着资本资产进一步扩张，财产净收入逐步上升。农村居民经营净收入占比逐年下降，农民通过经营农业生产获得的收入减少，外出务工等带来其他三项收入占比整体呈上升趋势，尤其是转移净收入，占比上升趋势更为明显。与城镇居民人均可支配收入来源相比较，农村居民工资性收入、财产净收入占比远低于城市居民，而转移净收入占比城乡基本持平。

（二）城乡消费差距及趋势

居民消费反映了居民生活质量的重要方面，城乡生活水平差距是衡量城乡差距的重要方面。

1.城乡居民消费水平差距正趋缩小趋势

中国农村经济统计年鉴数据显示，1978—1987年，随着农村联产承包责任制实施，农民生产积极性的释放，农民收入水平提升，我国城乡消费水平比呈缩小趋势，进入20世纪90年代，随着我国城市经济的快速发展，居民消费升级，城乡消费水平比呈现扩大趋势，且城乡消费水平比明显高于收入水平比，到2016年，两者才基本持平，2018年起，城乡消费水平比开始低于城乡收入水平比。2013—2019年，我国城乡居民人均消费支出保持稳定增长，其中，农村居民人均消费支出年均增速为10.1%，城镇居民为7.2%，城乡消费水平差距呈现缩小趋势。

2.城镇居民居住、衣着、教育文化娱乐、生活用品等消费支出比重高于农村居民，但医疗保健低于农村居民

对比城乡居民人均消费支出结构（见表3、表4）可见，衣食住行的消费占据了我国城乡居民消费支出的绝大部分。2013年以来，我国城乡居民用于食品烟酒的支出都呈现减少趋势，但依然占据居民消费支出的主要部分，城乡居民人均用于食品烟酒的消费支出占比差正趋于缩小。同时，城乡居民衣着消费支出占比差也呈现缩小趋势。自2016年以来，我国城乡居民居住消费支出比重总体呈现上升趋势，尤其是2019年城镇居民人均居住消费支出占消费总支出的比重已上升至24.2%，高于农村居民2.6个百分点。随着我国农村交通通信基础设施不断完善，农村居民交通通信消费支出占比逐年上升，该占比在2017年已超过城市居民。农村居民教育文化娱乐消费支出占比也正逐年增长，与城市居民消费日趋接近。但农村居民医疗保健消费支出占比远高于城镇居民，并且占据了消费支出的10%以上，某些方面也反映我国城乡之间医疗公共服务差距没有实质性缩小，正呈现扩大趋势。

3. 我国城乡居民家庭恩格尔系数逐年下降，城乡居民人均口粮消费量差距缩小

城乡居民家庭恩格尔系数 是衡量城乡生活水平差距的重要指标。改革开放以来，我国城乡居民家庭恩格尔系数逐年下降，到2020年城乡居民家庭恩格尔系数分别为29.2%和32.7%，按照国际标准，我国城市居民已进入富足阶段，农村居民还处于相对富裕阶段，这也是我国全面建成小康社会的重要体现；城市和农村居民家庭恩格尔系数之差也从1999年的10.5%下降到2020年的3.5%，城乡居民家庭生活水平差距明显缩小。其中，粮食消费更能进一步反映我国居民生活水平变化及城乡差距。自20世纪80年代以来，我国城乡居民人均口粮消费量开始呈现不断减少的趋势 。

4.居民平均每百户主要耐用消费品拥有量城乡差距已很小

耐用消费品拥有量在一定程度上是衡量城乡居民生活水平与生活质量的重要指标。从全国情况来看，以2019年为例（见表5），除空调、排油烟机、计算机等主要耐用消费品城乡平均每百户拥有量之比大于2.0以外，洗衣机、电冰箱、电视机等拥有量城乡之比为1，移动电话、热水器接近1，在拥有量上，这些主要耐用消费品没有城乡差距，当然，在消费档次上，城乡差距依然存在。

（三）城乡公共服务差距与趋势

城乡差距或城乡发展不平衡还突出表现在基本公共服务发展水平不平衡，这种不平衡又具体表现为教育、医疗卫生服务、公共文化服务、社会保障等资源布局、能力提供和服务质量上的不均衡，公共服务不均等是城乡差距重要表现也是形成城乡差距的原因。

1.城乡教育供给的不均等

中国经济转型过程中，农村留守儿童 出现并逐年增加。2019年，我国农村常住人口占全国人口的39.4%，但分布在农村的教育资源是远远不够的，尤其是初等教育专任教师严重不足（见表6），农村初等阶段教育在校学生数占全国比重为24.1%，但专任教师仅为全国的1.7%。初中阶段农村地区学校数、专任教师数占全国比重还有27.4%和14.9%，但是高中阶段学校数、在校学生数和专任教师数占全国比重就仅为3.0%、2.1%和2.4%。可见，义务教育阶段大多数农村孩子上了初中，但还有很大一部分农村孩子没有读高中，仅有很少一部分有机会上完高中进入大学。从实地调研的情况来看，目前教育资源的匹配情况与城市房价挂钩，多数城市为保证房地产投资，不断将教育资源向城市集中，导致教育资源城乡分化越来越明显。教育方面的城乡差距也造成了我国难以出现刘易斯拐点，劳动力素质将难以满足现代化发展需要。

2.农村居民基本养老保险等参保率相对比较低

2020年末全国参加城镇职工基本养老保险人数45638万人，占城镇户籍人口数的71.2%。参加城乡居民基本养老保险人数54244万人，假定未参加城镇职工基本养老保险的城镇户籍人口的90%参加城乡居民基本养老保险，则参加城乡居民基本养老保险的农村人口仅占农村户籍人口的46.4%，意味着有50%以上的农村户籍人口尚未被纳入城乡基本养老保险体系。参加基本医疗保险人数136101万人，参保率稳定在95%以上，贫困人口参保率稳定在99.9%以上。农业劳动者参加失业保险、生育保险、工伤保险等的人数则更少，在劳动、生育等风险保障方面，我国还存在巨大的城乡差距。

3. 城乡医疗资源供给不均衡

城乡医疗资源分布也明显不均衡（见表7、表8），农村地区每千人卫生技术人员、执业（助理）医生、注册护士、医疗卫生机构床位数等指标远低于全国平均水平，城乡医疗资源分布、供给数量和质量还存在较大差距。正是这种供给质量的差距也导致乡镇卫生院医疗服务及床位利用率远低于街道卫生院，农村人口大病小病都尽量往城市大医院看病。同时，受城乡医疗资源供给、经济能力等多重因素影响，城乡居民在18种主要疾病的死亡率（见表9）方面也存在较大差异，除恶性肿瘤、血液造血器官及免疫疾病、内分泌及代谢疾病、精神障碍、神经系统疾病、消化系统疾病、肌肉骨骼和结缔组织疾病等7种主要疾病死亡率低于城市居民外，其余10种主要疾病死亡率都高于城市居民。监测地区5岁以下儿童及孕产妇死亡率也存在农村远高于城市的情况（见表10）。

（四）城乡生产生活基础设施投入差距不断缩小

“十三五”以来，交通运输部累计投入约7100亿元车购税资金支持贫困地区交通项目建设，占全国车购税总规模的70％，实现具备条件的乡镇和建制村100%通硬化路，2020年底已实现具备条件的乡镇和建制村通客车。我国《数字乡村发展战略纲要》目标要求，到2020年，全国行政村4G覆盖率超过98%。据相关部门统计，截至2020年农村自来水普及率达到83%；农村卫生厕所普及率超过68%，农村生活垃圾收运处置体系已覆盖全国90%以上的行政村；全国行政村通光纤、通4G网络比例均超过98%。十三五规划中提及的生产生活基础设施建设目标基本实现，有效地缩小了城乡居民生产生活差距，为“十四五”全面乡村振兴奠定了良好基础，也为推进农业农村现代化提供了更为清晰的路径。

（五）城乡在人才、资金、土地使用等多个发展要素上存在较大差距

2020年，农业科技进步贡献率突破60%，全国农作物耕种收综合机械化率超过70%，主要农作物良种实现全覆盖。全国家庭农场超过100万家，农民合作社达到222.5万家，农业社会化服务组织达到89.3万个，成为引领现代农业发展的主力军，有力推动了小农户与现代农业有机衔接。但农村仍是科技、人才、资金等发展要素严重短缺的区域。第七次人口普查结果显示，广东的人口结构最为年轻，辽宁、重庆、四川等地由于青年劳动力逐年外流，已进入深度老龄化阶段。人才及农村劳动力匮乏将成为实现我国农业农村现代化主要短板，也是缩小城乡差距面临的最大问题。据农村金融机构数据显示，2016年我国有高达80%的农户没有进行过金融交易与融资活动。农村金融机构营利能力弱、抵押物处置难，以及普惠金融法制体系不够健全、我国农户贷款集中化程度低、资金跟踪监管难，金融机构资金流向“三农”还面临诸多障碍。受资金利用效率影响，资金流向农业农村的动力远小于流向城市及以城市为主源地的第二产业和服务业。受各种原因影响，我国农业科技下乡有限，科研机构与农业发展实际不够贴近，对提高农业生产效率，促进农民增产增收方面尚未发挥最大作用。同时，农村发展第二产业及服务业所需的建设用地指标更是受到各类限制。

三、实现2035年缩小城乡差距远景目标的主要路径与对策建议

（一）加快农业农村现代化

加快农业农村现代化是党中央在现代化建设新阶段，对“三农”工作作出的重大部署。全面实施乡村振兴战略。积极强化以工补农、以城带乡，进一步完善以城市群为主体形态，促进大中小城市、小城镇协调发展；不断提高非农产业发展吸纳就业的能力，提高城乡发展质量，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。全面推进一二三产业融合发展。强化创新引领，突出集群成链，聚焦重点产业，聚集资源要素，大力发展农产品加工业、乡村特色产业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业等乡村产业，推进一二三产业融合发展。积极推进农业生产技术研发。构建面向农业、面向农民、面向现代化的农业创新体系，推动农业创新发展。全面提升农业农村信息化水平。发展数字农业、智慧农业，推进信息技术与农业深度融合发展。建设完善农产品物流配套设施，加快建立冷链物流体系和覆盖城乡的冷链物流网点。

（二）健全城乡融合发展机制

进一步健全城乡融合发展机制，推动城乡人才、资金、技术等要素平等交换、双向流动。重点聚焦建立包括进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、搭建城乡产业协同发展平台、建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制等内容，加快建设健全城乡融合发展体制机制和政策体系，建设国家城乡融合发展试验区。出台更具激励作用的机制，培育农业农村创新创业主体，大力开展农业职业技能培训，支持科技人员、大学生、外来人员返乡创业，推动农业农村创业教育、培训、实践、实战有机结合。因地制宜规划探索艺术、音乐小镇等，将乡村元素融入文化产业，用艺术、文化等激发农村发展的内生动力，把产业建立在城乡融合基础之上，吸引城市消费流向农村，在乡村搭建起消费及体验场景，实现城乡深度融合。

（三）多渠道增加城乡居民收入

优化收入分配结构，持续提高农民收入。在稳定粮食生产的前提下，加快培育壮大特色现代农业，大力发展富民产业，完善利益联结机制，构建促进农民持续稳定增收的长效机制。因地制宜发展乡村产业，推动乡村特色产业多元化发展。全力提高经营性收入，创新多种经营模式，不断提升经营性收入占比。加大税收、社保、转移支付等再分配调节力度，适度增加转移性收入。强化民生兜底保障，加快保障性住房建设，提升公共服务均等化水平，完善就业、教育、养老、社保、医保等领域政策，增强社会救助的精准性、及时性，多措并举减轻群众负担，实现以减促收。

（四）统筹城乡就业政策体系

“十四五”时期，将扩大就业作为经济社会发展的优先目标，确立有利于扩大就业的发展战略与增长模式。要继续深化“放管服”改革和包容审慎监管，促进线上线下消费深度融合，强化灵活就业劳动保障，支持企业开展“共享用工”。强化就业优先政策，加快动态精准就业服务系统建设。加大欠薪治理力度，保障农民工合法权益。完善工资合理增长、支付保障和最低工资标准调整机制，健全各类生产要素由市场决定报酬的机制。大力实施城乡创业带动就业战略，优化提升营商环境，落实好减税降费等政策，推动创新创业类企业稳定发展。

（五）推进城乡基本公共服务体系一体化建设

加快建设强大的公共卫生体系，深化县域医共体和城市医联体建设，推动优质医疗资源均衡布局。聚焦托育养老、教育文体、医疗卫生、劳动就业、社会保障等领域，以数字化为驱动，积极探索公共服务智能化，让优质公共服务惠及广大城乡居民。加快构建共建共享的养老链条，推动城乡医疗、养老事业的一体化、均衡化智慧发展。推动义务教育均衡发展和城乡一体化。

（六）健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系

精准实施全民参保计划，健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度，推动实现最广泛的覆盖。创新工作思路，研究制定新就业形态从业人员职业伤害保障办法，尽快补齐制度短板。完善并落实城乡居民养老保险和被征地农民社会保障政策。

（七）提高城乡居民消费质量和水平

适应城乡居民消费由温饱型向发展型、享受型消费转变的趋势，积极推进消费品和消费服务供给侧结构性改革，引导企业加强技术创新和服务模式创新，在节约成本、提高质量上下功夫，为市场提供更多价廉物美、适销对路的城乡居民群众所需要和喜欢的产品和服务。适应新消费理念、消费新时代需要，发挥好市场主体作用，不断创新服务内容和模式，最大化激活城乡居民消费潜力。应对新消费服务和消费品，及时建立和制定产品和服务标准，完善相关法律法规和监管约束制度，形成有效的全程监管体系，切实保护消费者权益。加快构建城乡一体的流通体系、消费服务体系。

（八）健全多元化投入保障机制

打通城市资本下乡通道，引导农业农村基础设施建设投入，推进城乡基础设施互联互通。加强与金融机构对接洽谈，推动金融机构根据职能定位和业务范围，加大对有利于农业农村发展、有利于乡村振兴项目的中长期贷款投放规模和力度。 sqYjERCDzljIdF6cmunHicq/z2LJJM4dCjiGc8p0GhyXiYVSRsCrTTASbwsEDYEM