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积极寻找数字资产创新和数字资产监管之间的平衡点。
撰文｜付英俊
当前，分布式账本技术（DLT）日趋成熟，以分布式账本技术为底层技术驱动的数字资产迅猛发展，正以前所未有的深度和广度参与到社会生产生活中。随着数字资产规模不断扩大，其对金融安全带来的风险不容忽视。金融创新与金融监管是对立与统一的关系，在鼓励金融创新的同时也要实施金融监管以控制相关风险暴露，两者之间需要平衡。
目前，虽然各国对数字资产的监管存在分歧，但在监管理论逻辑上已形成一定共识，监管框架、监管原则和监管措施也日益清晰。纵观当前各国特别是发达国家的数字资产监管实践，其有两大监管逻辑：一是工具监管论。工具监管论以数字资产性质或形式作为监管依据。一些国家监管机构认为，当数字资产被认定为“证券”或“金融工具”等现有监管客体时，监管机构才能对数字资产进行相应的监管，相关交易产品和交易平台均要受到管控。如瑞士金融市场监管局将数字资产分为支付类、资产类和效用类三大种类，根据数字资产类别开展有区别的监管。资产类数字资产代表发行人的债券或股权，适用证券监管，支付类和效用类数字资产则适用其他的监管框架。对于工具监管论，各国监管机构对数字资产是否属于“金融工具”仍缺乏统一认识。当某数字资产未被划入现有“金融工具”种类时，将难以受到相应的监管导致监管缺失。二是行为监管论。行为监管论以数字资产相关的经济行为作为监管依据。如果数字资产初次发行、增发、交易等可类比现有的受法律监管的金融工具行为时，不论其是否划入现有金融工具类别，均应受到监管。行为监管论基于“相同行为、相同监管”的原则，只要业务逻辑的本质行为相同，无论是数字资产活动还是传统的金融活动均纳入相同的监管，减少了监管套利空间。例如，首次代币发行（ICO）可参照股票的首次公开发行（IPO），对ICO的相关监管可参照IPO监管。Libra的跨境资本流动应遵守基于KYC规则的反洗钱行为规范。行为监管论虽然能弥补工具监管论监管不足的缺陷，但容易引起监管过度。
付英俊
中国建设银行湖北省分行高级经济师
武汉
美国数字资产的监管架构是联邦和州政府的双层监管。在联邦层面，数字资产的监管机构包括证券交易委员会（SEC）、金融犯罪执法网络（FinCEN）、商品期货交易委员会（CFTC）、货币监理署（OCC）和国家税务局（IRS）等。在美国，数字资产被分为证券和非证券两大类。SEC一般通过豪威测试（Howey test）来判断一种资产是否纳入证券范围进行监管。若数字资产通过豪威测试，则被认定为证券类资产，受到SEC的监管。作为新型融资工具的ICO也被纳入联邦证券监管范围。若数字资产未通过豪威测试，则属于非证券类资产，纳入其它监管框架。如果数字资产被认为具有货币属性，则受到FinCEN的监管。FinCEN对数字货币交易中的洗钱、恐怖融资等予以打击。当数字资产被视作为商品或用于非即时交割模式时，CFTC可以基于反洗钱、反市场操作目的对数字资产交易进行监管。IRS参照股票和期货交易的相关规定，对出售数字资产行为征收资本增值税。当数字资产作为工资支付时，IRS还将对接收方征收个人所得税。OCC对联邦银行从事数字资产业务开展监管。
美国的联邦立法与州立法相互独立，各州自行开展对本州数字资产的监管。在州层面，数字资产的流转需要受货币监理署（OCC）和州金融管理局（DFS）的监管，数字资产的税收需受州税务局的监管。纽约州、加利福尼亚州和北卡罗莱纳州等已相继出台数字资产商业行为监管的法律法规。2022年3月，美国总统拜登签署了《确保负责任地开发数字资产的行政命令》，被认为是美国在数字资产领域构建未来监管框架的方向，拉开了国家层面数字资产监管序幕。目前，美国没有统一体系化的数字资产监管框架。美国政府对数字资产的发展总体上采取了包容开放态度，鼓励私营部门数字资产创新，同时将数字资产纳入严格的监管范畴，以维护本国金融安全和美元国际地位。
英国金融行为监管局（FCA）、英国财政部和英格兰银行组成了数字资产工作组，FCA是英国数字资产的主要监管机构。FCA将数字资产分为交易类代币、证券类代币、功能类代币三种，对于不同种类的代币进行分类监管。对于交易类代币，FCA不予监管；对于证券类代币，FCA参考传统证券予以监管；对于功能类代币，若符合电子货币的标准，也将受到 FCA的监管。在英国，证券类代币是受到监管的主要数字资产，包括依据《2000年金融服务和市场法案》下的特定投资、《欧盟金融工具市场指导》下的金融工具、《电子货币条例》下的电子货币。2021年，英国禁止了以加密资产为标的资产的相关交易所票据及其他衍生品。FCA要求从事数字资产活动的公司必须先进行注册，数字资产活动其他参与者，包括交易平台、支付提供商、托管人和其他中介机构等，都必须获得FCA相应许可或相应的豁免。除了防范金融欺诈和保护消费者权益，英国对数字资产的监管还包括防范市场滥用行为（MAR）和反洗钱、反恐怖主义（AML/CFT）。FCA已经制定针对数字资产有关KYC、AML和CFT的法规。
2016年，金融行为监管局（FCA）提出了监管沙盒的概念。作为一种创新监管工具，监管沙盒为金融科技创新提供了真实市场环境。对于数字资产创新，监管沙盒提供了一个可控的小范围内测试的环境。数字资产创新业务可以在真实的消费者身上开展测试，FCA会控制风险确保安全，并对现有监管体系不断调整。通过监管沙盒，英国可以通过不断试错，快速积累数字资产的监管经验。
日本是最早为数字资产提供监管立法的国家。2016年，日本政府颁布《支付服务法案》，将数字资产视作合法的支付手段，而非商品或者证券。该法案对数字资产交易平台的最低净资产、内控制度和信息披露等做了详细规定。数字资产交易平台及其他服务商实行注册登记制度，涵盖数字资产交易、货币兑换、中介和代理服务等。数字资产交易平台须做好投资者财产管理、信息安全管理，并制定争议解决机制。日本政府还颁布《防止违法所得转移法案》，对打击数字资产洗钱和恐怖融资、投资者识别、交易记录留存等作出了规定。日本金融服务厅、数字资产交易商协会和国税局等是数字资产主要的监管机构。2018年，日本金融服务厅发布了最新的虚拟货币交易所注册登记相关审查信息，公布了近400项审核内容文件。2021年起，日本金融服务厅开始对加密数字资产中违规交易、违规主体发出警示函。同年，日本金融服务厅成立了针对去中心化金融的部门，为促进数字资产稳定发展提出相关方案。2020年4月，日本成立自律监管组织，即日本虚拟货币交易所协会（JVCEA）和日本STO协会，在促进监管合规方面发挥了重要作用。2017年12月，日本国家税务局裁定，加密货币的收益应归类为“杂项收入”，并相应纳税。
从美、英、日三国的监管实践看，这些国家数字资产监管政策有以下特点：一是鼓励数字资产创新并开展适度的监管；二是多部门相互配合对数字资产进行共同监管；三是针对数字资产的不同属性开展分类监管且以证券类数字资产为监管重点；四是以原有法律体系作为数字资产的主要监管路径；五是运用监管沙盒、监管科技实现监管方式创新。
数字资产的去中心化、无国界性使数字资产监管的国际合作成为必要，各国监管当局和国际组织正积极开展数字货币监管的国际合作。在2018年G20峰会上，各国对数字货币带来的洗钱和税收问题进行了探讨，初步形成国际监管合作理念。2020年，英国、加拿大、日本等六国央行与国际清算银行（BIS）共同成立CBDC研究小组，评估CBDC的应用场景和方案选择。同年，七国集团（G7）和BIS就各国CBDC互操作性和跨境交易问题开展协作。2021年，G7发布CBDC实施的公共政策原则，是全球首个CBDC技术类规范和行动准则。2022年，BIS与新加坡等四国央行合作创建CBDC国际结算共享平台。2022年，香港金融管理局、泰国中央银行、中国人民银行数字货币研究和阿联酋中央银行联合建设的多边央行数字货币桥项目取得积极进展。
数字资产的发展已引起了全球各主要经济体的重视，也引发全球国家层面数字资产的竞争与合作。作为重要的数字经济大国，我国对该领域应保持高度关注，密切跟踪全球数字资产监管政策的发展变化，以跟上数字资产发展的步伐。简单地禁止加密资产探索及其应用，可能阻碍数字资产行业发展，而积极寻找数字资产创新和数字资产监管之间的平衡点才是正确方向。未来，我国监管机构应推行适度灵活的数字资产监管政策，建立适合我国国情的数字资产监管体系，推动数字资产行业规范健康发展。
一是适当引入数字资产监管沙盒机制。我国监管机构可以借鉴英国监管沙盒机制，在保护消费者权益以及风险可控的前提下，探索将一些数字资产交易纳入沙盒监管。在有限范围内，鼓励相关企业金融科技创新，允许特定机构开展数字资产交易试点，探索数字资产支付功能和市场应用前景。在数字资产交易通过沙盒测试后，允许其向市场进一步推广。
二是完善数字资产监管的法律法规。根据美国、英国、日本等国数字资产监管实践，我国应制定国家层面的数字资产监管法律法规，以保证对数字资产监管具有充足的法律依据。制定自律管理规则，充分发挥数字资产行业自律组织的作用。建立数字资产服务机构的审批或注册制度，重点关注数字资产交易平台的监管。
三是建立数字资产交易的大数据监控平台。运用监管科技等新型监管手段，对数字资产行业进行持续监测分析，跟踪其发展动态，研究数字资产对金融安全和金融稳定带来的潜在影响。积极应对数字资产带来的风险与挑战，保护投资者合法权益，防范数字资产引发的金融风险。
四是积极参与数字资产监管的国际合作。作为数字经济大国，我国应密切关注全球数字资产监管领域发展现状，深入研究数字资产监管的国际实践。积极参与数字资产、数字税等国际规则制定及监管合作，为全球CBDC技术标准和监管框架制定贡献力量。稳妥推进本国数字货币研发及在国内的使用，同时，积极与国外监管部门沟通，融入当地监管，丰富数字人民币海外使用场景。持续推进“多国央行数字货币桥”项目，与合作国家和地区开展监管合作，适时推动项目落地，增加数字人民币在国际支付领域的份额，助力人民币国际化。
（责任编辑：都闻心）