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《平帝纪》，元始四年（4），分京师置前辉光、后丞烈二郡。更公、卿、大夫、八十一元士官名位次及十二州名分界，郡国所属，罢置改易，天下多事，吏不能纪。此乃要其终言之，非一时事也。据《王莽传》，则是年正十二州名分界。翟义等破灭时，已定爵五等，公、侯、伯、子、男，关内侯更名附城。地四等。始建国元年（9），置四岳、东岳太师，南岳太傅，西岳国师，北岳国将。三公、司马、司徒、司空。九卿、司马司允，司徒司直，司空司若，位皆孤卿。更名大司农曰羲和，后更为纳言。大理曰作士。太常曰秩宗。大鸿胪曰典乐。少府曰共工。水衡都尉曰予虞。与三公司卿凡九卿，分属三公。二十七大夫、每一卿置大夫三人。八十一元士，一大夫置元士三人。分主中都官诸职。又改诸官名，如郡太守曰大尹，都尉曰太尉，县令、长曰宰。及新置诸官。莽所改官制，与实际无甚关系，今不备举。定汉诸侯王之号皆称公，四夷僭号者为侯。封王氏齐衰之属为侯，大功为伯，小功为子，缌麻为男，女皆为任。及黄帝、少昊、颛顼、喾、尧、舜、禹、皋陶、伊尹之后。侯、伯、子。汉、周之后为宾。公。殷、夏之后曰恪。侯。周公、孔子后已前定。四年，以洛阳为东都，常安长安改。为西都。州从《禹贡》为九。爵从周氏有五。诸侯之员千有八百，附城之数亦如之。公万户，方百里。侯、伯户五千，方七十里。子、男户二千五百，方五十里。附城食邑九成。大者户九百，方三十里。降杀以两，至于一成。授诸侯茅土。使侍中讲理大夫孔秉等与州、部众郡晓知地理图籍者共校治。天凤元年（14），又以《周官》《王制》之文，置卒正、连率、大尹，职如太守。属令、属长，职如都尉。置州牧，其礼如三公。郡监二十五人，位上大夫，各主五郡。今本误作“置州牧、部监二十五人，见礼如三公，监位上大夫，各主五郡”，从《汉纪》正。公氏作牧，侯氏卒正，伯氏连率，子氏属令，男氏属长，皆世其官。其无爵为尹。西都曰六乡。分长安城旁地为之，置帅各一人。众县曰六尉。分三辅为六尉郡。东都曰六州。置州长各一人。益河南属县满三十，人主五县。众县曰六队。河东、河内、弘农、河南、颍川、南阳为六队郡。置大夫，职如太守。属正，职如都尉。更名河南大尹曰保忠信卿。案，六队即六遂。粟米之内曰内郡，其外曰近郡，有障徼者曰边郡。合百二十有五郡。九州之内，县二千二百有三。公作甸服，是为唯城；诸在侯服，是为惟宁；在采、任诸侯，是为唯翰；在宾服，是为唯屏；在揆文教，奋武卫，是为唯垣；在九州之外，是为唯藩；各以其方为称。总为万国焉。案，设官分职，实为出治之原；体国经野，亦宜与地理相合；莽之加意于此，不可谓非知治本，然其制度皆慕古而不切实际。授茅土后，以图簿未定，未授国邑。其后岁复变更，一郡至五易名，而还复其故，吏民不能纪。每下诏书，辄系其故名，则徒滋纷扰，而制度实未定也，更无论其行之矣。
新莽作事之无成，实由其规模之过大。其徒滋纷扰可议，其规模之大，仍足称道也。《沟洫志》言莽时征能治河者以百数。《志》载关并、张戎、韩牧、王横之议，皆可谓有所见。《志》又言桓谭为司空掾，典其议。 为甄丰言：“凡此数者，必有一是。宜详考验……，计定然后举事。费不过数亿万……可以上继禹功，下除民疾。”此何等策划乎？《志》又言莽时“但崇空语，无施行者 ”。此乃汉人訾之辞，莽在位仅十四年，所施行则经纬万端，以其时则变乱迭起，安能以其一事未及施行而罪之？汉武帝在位五十二年，其时河患甚烈，并空语而无之，班氏何以不之责邪？且亦知崇空语之未足为累乎？凡事考察宜精，研求宜细，一着手，即往往不易补救矣。今世科学家之举事，无不然者，未闻或以其事前多费而訾之也。旧时议论，拘于近利，有勤于考察研求者，辄以空言诋之，此举事之所以多败，并利害亦不能明也。
莽之专制，颇类于秦始皇，其于学术，则与始皇大异，即由其好研求故也 。始皇燔诗书，禁偶语，莽则为学者筑舍万区。又立《乐经》，益博士员。经各五人。征天下通一艺，教授十一人以上，及有逸《礼》、古《书》、《毛诗》、《周官》、《尔雅》、天文、图谶、钟律、月令、兵法、《史篇》、文字，通知其意者，皆诣公车。网罗天下异能之士，至者前后千数，皆令记说廷中，将令正乖缪，一异说云。《平帝纪》：元始五年（5），征天下通知逸经、古记、天文、历算、钟律、小学、《史篇》、方术、《本草》，及以五经、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授，在所为驾一封轺传，遣诣京师，至者数千人。与此即系一事。翟义党王孙庆捕得，莽使太医、尚方与巧屠共夸剥之，量度五脏，以竹筵导其脉，知所终始，云可以治病。天凤三年（16）。匈奴寇边甚，博募有奇技术可以攻匈奴者，将待以不次之位。言便宜者以万数。或言能渡水不用舟楫，连马接骑，济百万师；或言不持斗粮，服食药物，三军不饥；或言能飞，一日千里，可窥匈奴；莽辄试之。取大鸟翮为两翼，头与身皆着毛，通引环纽。飞数百步堕。莽知其不可用，苟欲获其名，皆拜为理军，赐以车马。天凤六年。以上皆见《王莽传》。夫苟知其不可用，贪其虚名何为？盖亦千金市骏骨之意，所谓过而废之，毋宁过而存之也。
莽之病，在于偏重立法而不计法所以行。虽亦欲行督责之术，而不知社会组织不变，党类利害相违，弊端终将百出无已，断非督责之术所能补救也 。本传言莽意以为制定则天下自平，故锐思于地理，制礼，作乐，讲合六经之说。公卿旦入暮出，议论连年不决。不暇省狱讼冤结、民之急务。县宰缺者，数年守兼，一切贪残日甚。中郎将、绣衣执法在郡国者，并乘权势，传相举奏。又十一公士分布劝农桑，班时令，案诸章，冠盖相望，交错道路。召会吏民，逮捕证左。郡县赋敛，递相赇赂。白黑纷然。守阙告诉者多。 莽自见前专权以得汉政，故务自揽众事，有司受成苟免。诸宝物名帑藏钱谷官，皆宦者领之 。吏民上封事书，宦官左右开发，尚书不得知。其畏备臣下如此：又好变改制度，政令烦多。当奉行者，辄质问乃以从事。前后相乘，愦眊不渫。莽常御灯火，至明，犹不能胜。尚书因是为奸寝事。上书待报者，连年不得去。拘系郡县者，逢赦而后出。卫卒不交代三岁矣。课计不可理。吏终不得禄，各因官职为奸，受取赇赂，以自供给。天凤五年（18），莽下诏曰：“详考始建国二年胡虏猾夏以来，诸军吏及缘边吏大夫以上为奸利增产致富者，收其家所有财产五分之四，以助边急。”公府士驰传天下，考覆贪饕。开吏告其将，奴婢告其主。几以禁奸，奸愈甚。尤备大臣，抑夺下权。朝臣有言其过失者，辄拔擢。孔仁、赵博、费兴等以敢击大臣，故见信任，择名官而居之。公卿入宫，吏有常数。太傅平晏从吏过例，掖门仆射苛问不逊，戊曹士收系仆射。莽大怒。使执法发车骑数百围太傅府捕士，即时死。大司空士夜过奉常亭，亭长苛之。告以官名。亭长醉，曰：“宁有符传邪？”士以马棰击亭长。亭长斩士，亡。郡县逐之。家上书。莽曰：“亭长奉公，勿逐。”大司空邑斥士以谢。刘攽曰：前云斩士，后云斥士，则非斩也，疑是“斫”字。案，《汉书》于莽，无一佳语。然即如所述，亦见其奉法无私。以康济天下为怀者，必不计一人之祸福，谓莽以揽权得汉政，因猜防其臣下，浅之乎测丈夫矣。《后汉书·陈元传》，元上疏，言：“王莽遭汉中衰，专操国柄，以偷天下。况己自喻，不信群臣。夺公辅之任，损宰相之威。以刺举为明，徼讦为直。至乃陪仆告其君长，子弟变其父兄。网密法峻，大臣无所措手足。”盖汉人通常议论如此。《刘昆传》：“王莽世，教授弟子恒五百余人。每春秋飨射，常备列典仪，以素木瓠叶为俎豆。桑弧蒿矢，以射菟首。每有行礼，县宰辄率吏属而观之。王莽以昆多聚徒众，私行大礼，有僭上心，乃系昆及家属于外黄狱。”此则汉世豪大姓，往往私结党羽，谋为不轨，亦不可不防也。臣主异利，莽盖未尝不知，谓其以暗昧致奸欺，亦非情实。盖莽所行者为革命之事，其利害与官吏根本不能相容，故虽严于督责，而卒弗能胜也。勤于立法，而忽目前之务，诚为政之大戒，然欲开非常之源，立百年之计，拘于目前，得乎？莽既御灯火至明矣，犹弗能胜，可奈何？故莽之败，究由所行之事与社会情势不合者居多，其身之失，薄乎云尔。
举事规模过大，遂致流于奢侈而不自知，亦为莽之一失。始建国四年（12），莽下书，欲以五年二月东巡狩。于是群公奏请募吏民人马布帛绵。又请内郡国十二买马，发帛四十五万匹输常安。前后毋相须。至者过半。莽下书曰：“文母太后体不安，莽改号元后为新室文母，绝之于汉。其且止侍后。”事未举而所费已不訾矣。其起九庙，穷极百工之巧，功费数百巨万，卒徒死者万数。时在地皇元年（20），下江之兵已起。明年，郎阳成修献符命，言继立民母。 莽妻，宜春侯王咸女，生四男：宇、获、安、临。宇、获诛死，已见前。安颇荒忽，莽以临为太子。莽妻以莽数杀其子，涕泣失明。莽令临居中养焉。莽妻旁侍者原碧，莽幸之，后临亦通焉。恐事泄，谋共杀莽。临妻愔，国师公女，能为星。语临：“宫中旦有白衣会。”临喜，以为所谋且成。地皇元年（20），莽以符命文，立安为新迁王，临为统义阳王，出在外第。愈忧恐。会莽妻病困，临予书曰：上于子孙至严。前长孙、中孙，年俱三十而死。今臣临复适三十。诚恐一旦不保，中室则不知死命所在。莽候妻疾，见其书，大怒。疑临有恶意。二年，正月，莽妻死，不令得会丧。既葬，收原碧等 考问，具服奸、谋杀状。赐临药，临自刺死。莽诏国师公：“临本不知星，事从愔起。愔亦自杀。”是月，安病死。初，莽为侯就国时，幸侍者增秩、怀能、开明。怀能生男兴。增秩生男匡，女晔。开明生女捷。皆留新都国。以其不明故也。及安疾甚，莽自病无子为安作奏，言兴等母虽微贱，属犹皇子，不可以弃。于是迎兴等。封兴为功修公，匡为功建公，晔为睦修任，捷为睦逮任。《汉书·王莽传》所言如此。案，临为太子已久，忽焉而废，与安俱死旬月间，古虽贱庶孽，亦未闻弃其所生子女，其事种种可疑，恐其中别有变故，为史所不知矣。尧诛丹朱，舜诛商均，其事久远难明，若莽则诚以为民请命故，致不谅于众人，变生骨肉之间，四子咸以强死，亦可哀矣。子贡曰：伯夷、叔齐怨乎？子曰：求仁得仁，又何怨？此莽之所以能行诛于至亲而无悔邪？观此，知国师公之离心亦已久，而诛戮初不之及，亦见其用刑之平恕，而汉人之目为暴虐者，皆诬诋之辞也 。又曰：“黄帝以百二十女致神仙。”莽于是遣中散大夫、谒者各四十五人分行天下，博采乡里所高有淑女者上名。四年，进所征杜陵史氏女为皇后。备和、嫔、美、御。和人三，位视公。嫔人九，视卿。美人二十七，视大夫。御人八十一，视元士。凡百二十人。则已在其败亡之岁矣。鱼游沸鼎之中，燕巢危幕之上，竟漠然不知其所处之境为何若也，哀哉！
《记》曰：“不诚无物。”人之智愚，恒略相等，人未有能欺人者也，况以一人而欲涂饰万民之耳目乎？《三国志》注引《魏武故事》，载公建安十五年十二月己亥令，于立身始末，详哉言之，绝无夸张掩饰之语，不独英雄本色，而如此开诚布公，即所以使天下之人披心相见，亦即教化之道也。而莽之所行，则适与相反。史事：教化之道贵真，魏武庶几，王莽适相反。《汉书·王莽传》言其欲有所为，微见风采，党与承其指意而显奏之，莽稽首涕泣，固推让焉。此非尽汉人相诬之辞，观莽之所为，固可信其如此。将立莽女为后也，莽上言：“身无德，子材下，不宜与众女并采。”太后下诏曰：“王氏女，朕之外家，其勿采。”庶民、诸生、郎吏以上，守阙上书者日千余人。公卿大夫或诣廷中，或伏省户下，咸言：“明诏圣德巍巍如彼，安汉公盛勋堂堂如此。今当立后，独奈何废公女？天下安所归命？愿得公女为天下母。”莽遣长史以下分部晓止公卿及诸生，而上书者愈甚。太后不得已，听公卿采女。莽复白宜博选众女。公卿争白：“不宜采诸女以贰正统。”莽乃白愿见女。吏民以莽不受新野田而上书者，前后四十八万七千五百七十二人。风俗使者八人还，言天下风俗齐同。诈为郡国造歌谣，颂功德，凡三万言。此等事将谁欺乎？卫鞅行法十年，秦民初言令不便者，有来言令便，鞅曰“此皆乱化之民也”，尽迁之边城，盖唯不借诪张之人拥戴，乃能不为倾仄之人所覆。“毋教猱升木，如涂涂附”，莽之从政亦旧矣，奈何并此义犹不之知邪？以符命登大位，已又欲绝之，致兴大狱，心腹骈诛。 《王莽传》，始建国元年（9）秋，遣五威将王奇等十二人班《符命》四十二篇于天下。二年，是时争为符命封侯，其不为者相戏曰：“独无天帝除书乎？”司命陈崇白莽曰：“此开奸臣作福之路，而乱天命，宜绝其原。”莽亦厌之。遂使尚书大夫赵并验治。非五威将率所班皆下狱。初，甄丰、刘歆、王舜为莽腹心。倡导在位，褒扬功德。安汉、宰衡之号及封莽母、两子、兄子，皆丰等所共谋。而丰、舜、歆亦受其赐。并富贵矣，非复欲令莽居摄也。居摄之萌，出于泉陵侯刘庆、前辉光谢嚣、长安令田终术。莽羽翼已成，意欲称摄。丰等承顺其意。莽辄复封舜、歆两子及丰孙。丰等爵位已盛，心意既满，又实畏汉宗室、天下豪杰，而疏远欲进者，并作符命，莽遂据以即真。舜、歆内惧而已。丰素刚强， 莽觉其不悦，故徙太阿、右拂、大司空。丰托符命文为更始将军，与卖饼儿王盛同列。丰父子默默。时子寻为侍中京兆大尹茂德侯。即作符命，言新室当分陕，立二伯，以丰为右伯，太傅平晏为左伯。莽即从之。拜丰为右伯。当述职西出，未行，寻复作符命，言故汉氏平帝后黄皇室主为寻之妻。莽以诈立，心疑大臣怨谤，欲震威以惧下。因是发怒曰：“黄皇室主天下母，此何谓也。”收捕寻。寻亡。丰自杀。寻随方士入华山。岁余，捕得。辞连国师公歆子棻、棻弟泳、大司空邑弟奇及歆门人丁隆等。牵引公卿党亲列侯以下，死者数百人。寻手理有“天子”字，莽解其臂入视之，曰：此一天子也！或曰：一六子也。六者，戮也，明寻父子当戮死也。乃流棻于幽州，放寻于三危，殛隆于羽山，皆驿车载其尸传致云。《儒林传》：高相子康，以明《易》为郎。翟义谋举兵，事未发，康候知东郡有兵，私语门人。门人上书言之。后数月，翟义兵起。莽召问。对受师高康。莽恶之。以为惑众，斩康。 及变生骨肉之间，则仍托符命之文，以黜储贰。心劳日拙，岂不哀哉？尤可笑者，莽以子宇之变，作书八篇，以戒子孙，大司马护军褒言：“宜班郡国，令学官以教授。”事下群公，请令天下吏能诵公戒者，以著官簿，比《孝经》。夫人之心思，恒好想向反面。人苟不自夸饰，庸或为人所恕，及其自夸饰焉，则人人齿冷矣。故徒党标榜，未有不招人厌恶者，所谓爱之适以害之也。王安石之变法也，曰：人言不足恤。其光明磊落，岂不远胜于莽？然颁《三经新义》于学官，犹不免为盛德之累也。而况于莽乎？