下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
人民调解是在我国古代民间调解的基础上融入现代法治理念和法律规范逐步发展起来的，发端于传统调解中的民间调解，但又不同于民间调解。人民调解作为中国共产党领导新民主主义革命时期开始创建的一种新型调解制度，自其诞生之日起，就在人民自治的基础上，注入了党的领导和司法、行政机关的指导等元素，是一种民间主导、官方指导的全新的调解制度。 新中国成立后，作为制度化的人民调解正式形成，发展为一种具有法律保障的解决社会纠纷的机制，成为解决社会纠纷、维护社会安定的“第一道防线”，在国际上被誉为“中国司法制度中最有特色的法律制度之一 ”。
新中国成立之初，人民调解工作继承和发扬了抗日根据地和老解放区调解工作的优良传统。当时的人民调解既包括民间自行调解、群众调解，也包括政府调解和法院调解。1954年2月25日，政务院第206次政务会议通过《人民调解委员会暂行组织通则》（以下简称《通则》），并于同年3月22日发布实施。《通则》全面系统地规定了人民调解委员会的性质、任务、组织领导、职权范围、工作原则、工作方法和纪律等。《通则》规定：“城市一般以派出所辖区或街道为单位，农村以乡为单位建立专门的调解组织——人民调解委员会，调解委员会在基层人民政府和人民法院的指导下开展调解工作”，其主要任务是“调解民间一般民事纠纷与轻微刑事案件，并通过调解对群众进行政策法令的宣传教育”。 人民调解制度的形成是对传统民间调解方式的进一步规范化和制度化 。人民调解委员会是由国家权力机关授权并代表国家行使纠纷调解职能的机构，因而具有明显的行政性。但由于人民调解委员会的成员具有广泛的群众性，因而它又是一个群众性的调解组织，它所做的调解工作也属于民间调解的范围。《通则》的颁布使法院的诉讼调解制度随之从人民调解中分离出来，从而形成司法调解与人民调解并存的局面，人民调解制度开始独立发展。 《通则》颁行之后，全国的人民调解工作有了很大发展，到1955年底，全国已在70％的乡、街共建立了17.04万个人民调解委员会，调解委员共有约100万人，为人民群众解决了大量纠纷，充分显示了人民调解委员会在消除纠纷、增强团结、减少讼累、促进生产方面的作用 。调解委员会还起着大众动员的功能，“中国的调解还承担着另外三种有时超越纠纷解决的可识别的功能。第一，它有助于传达和适用意识形态原则、价值观和共产党的规划，有助于动员中国人民更加信奉党的目标和政策。第二，它有助于压制而不是解决个人间的纠纷，至少在某种程度上而言，‘纠纷’是不受欢迎的、扰乱建设强大的社会主义中国的社会冲突。 第三，它是国家和党实施其他控制手段的补充。 ”有西方学者指出，在中国社会，调节具有非常特殊的性质：纠纷解决者具有权威并不是因为其作为纠纷解决者的专门作用，而是因为其与纠纷双方有某些特殊的关系。 西方社会的纠纷解决模式称为“外部解决方式”，把中国社会这种纠纷解决模式称为“内部解决方式 ”。这种“内部解决方式”更符合我国“无讼”的传统思想和行为取向。而人民调解制度则为社会各阶层之间、社会与政府之间通过理性的沟通与协商化解纠纷和矛盾提供了一个重要的制度平台，有效地弥补了法治调节刚性所带来的负面影响。
1956年，随着社会主义改造的完成，国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。1957年3月25日印发的《中共中央关于处理罢工、罢课问题的指示》透露，在最近半年内，工人罢工、学生罢课、群众性的游行请愿和其他类似事件，比以前有了显著的增加。 全国各地，大大小小，共有一万多工人罢工，一万多学生罢课 。 许多农村地区发生了闹缺粮、闹退社等风波 。一些知识分子对党和政府的工作也提出了尖锐批评。一时间，国内局势似乎进入了“多事之秋”。
1957年2月27日，毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上的讲话，比较系统地提出了“人民内部矛盾”的重要思想。 后来毛泽东根据原始记录加以整理，作了若干补充，于6月19日在《人民日报》上发表 。毛泽东把解决人民内部矛盾的这种民主的方法，具体化为一个公式，叫作“团结—批评—团结”，或者说，惩前毖后，治病救人，并指出：这是解决人民内部矛盾的一个正确的方法。毛泽东关于两类矛盾的划分理论对新中国成立以来政治法律制度的影响是相当深远的。有国外学者指出： 在毛泽东时代，“所有的社会控制和社会冲突解决办法的政策围绕着‘人民’和‘敌人’而形成，‘人民’内部矛盾必须以‘民主’、‘说服’和‘教育’的方法解决，而‘敌我矛盾’必须以专政的方法解决 ”。“ 这一理论，后来也就成了贯穿于中国的政治与法律中的基本指导思想。 ”提出正确处理人民内部矛盾，是一个重要理论和实践创新。当时，把它作为国家政治生活的重要主题，可以说抓住了社会治理的关键，保证了社会的稳定和发展。
司法部在1957年7月4日的《关于加强人民调解委员会工作的通知》中强调指出：“ 在国内阶级矛盾基本解决、人民内部矛盾突出的情况下，基于人民内部矛盾而产生的纠纷也突出了，还需要及时解决。因此，运用人民调解委员会的组织形式，通过群众自我教育的方式来妥善解决人民内部的纠纷，就更有意义了。我们认为，目前对农村人民调解委员会工作的方针不是取消和削弱，而是更要加强。 ”到1960年前后，这类组织便呈现自然解体的趋势。从1961年下半年起，人民调解制度才又回到《人民调解委员会暂行组织通则》的轨道上来。到1963年后，获得了较大的发展，对于解决“大跃进”时期和三年困难时期遗留下来的大量民间纠纷起了重要作用。“文革”时期，人民调解制度被视为“阶级调和”而被取消。