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社会结构和社会关系是决定社会生产力快速发展的重要条件。制度安排中重要的一点在于有一个好的社会结构，以及在好的社会结构下和谐的社会关系，这是任何一个社会得以发展所应具备的最基本的条件。 著名发展理论学者沃勒斯坦曾经说过，“社会结构是人类关系的珊瑚礁 ”，也就是说，观察社会结构是了解人类社会的最佳途径。中国城乡分割的二元社会制度是逐步强化的。
新中国成立之前，中国领导人确信，伴随国家工业化，将有一个人口城市化的进程。1945年，毛泽东在《论联合政府》中指出：“ 将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。 ”在资本稀缺的经济中，推行资本密集型重工业优先发展战略，不可能依靠市场来引导资源配置，因而必须通过计划分配的机制，把各种资源按照产业发展的优先序进行配置。由此，以资本和劳动力为代表的资源或生产要素，既无必要、也不允许根据市场价格信号自由流动。与轻工业相比，重工业的资本密集程度高，劳动吸纳能力较弱。因而，推行重工业优先发展战略，意味着要牺牲掉大量的就业机会。为了进一步控制劳动力从农村流出，同时保障城市居民充分就业以及其他福利的不外溢，国家要做出相应的制度安排。户籍制度的建立，一方面是为了解决秩序问题，另一方面就是为这一理想服务的。 新政权试图通过一种有效的制度安排，以便在社会中营造一种“人工维持的秩序 ”，把社会主义国家的力量渗透到社会之中，以确保新兴民族国家的安全和稳定。在计划经济和优先发展重工业的条件下，逐步形成了城乡二元社会结构。
从公民居住迁徙自由到城乡二元分野布局，是新中国人口管理模式形成的第一阶段。在20世纪50年代初期，户口管理主要服务于肃反和治安等政权巩固的需要，控制人口流动的职能还没有提上日程。公民的居住、迁徙自由是一项基本权利。 作为新中国成立之初“临时宪章”的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条就把“迁徙”作为公民的11项自由权之一 。1954年9月，一届人大通过的《宪法》仍然规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”1950年，全国第一次治安工作会议召开，要求先在城市开展户籍制度管理工作，同时，明确户口工作的任务是保证居民居住迁徙之自由。为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便“搞好社会治安，保障安全”，1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，开始对重点人口进行管理，这是新中国户籍制度开始的起点。同年11月，第一次全国治安工作会议召开，决定先在城市开展户籍制度管理工作，明确户口管理的任务是了解社会动态和阶级关系，搜集人口资料，“保证居民居住迁徙自由，安心从事生产建设”。1951年7月16日，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规范了城市的户口登记和管理，其目的在于建立城市公共秩序，恢复城市经济建设。该条例仅对城市居民依属地进行户口登记和管理，并未限制城市居民的迁移。
新中国成立之初仍然承袭历史上的人口自发流动和迁移的惯例，1949年至1952年三年间，全国市镇人口从5765万增加到7163万，增加了1398万，市镇人口占全国总人口的比重也从10.6％上升到12.5％，三年时间增加近2个百分点 。由于城市建设尚处于起步阶段，所需的劳动力有限，农民大量入城，使城市失业人口增加。而农村又因劳动力减少，造成农业生产上的损失。这时已经出现农民自发进城和城市不容的矛盾，由于城乡、工农差别的存在，城市生活对于农民具有吸引力，导致农民进入城市寻求工作者日渐增多。从1952年起，政务院多次在有关文件中提出劝阻农民盲目流入城市的问题，规定各单位未经劳动部门许可或介绍，不得擅自到农村招收工人。1952年11月26日，《人民日报》开始发出预警信号：近来有不少地区发现农村剩余劳动力盲目流入城市，应劝阻农民盲目向城市流动。1953年，中国开始了以重工业为重点的大规模工业化建设，与此相伴随的是三大改造的加速和全社会计划化的加强，统购统销体制的建立，构建了一套城乡有别的社会保障体制，导致大量的农村人口涌向城市，出现了新中国第一次人口迁移的高潮。开始，计划供应粮食的范围比较大，包括县以上城市、农村集镇、缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民。 按这个范围供应，吃商品粮的人口接近2亿，超过全国总人口的1/3 。 城市粮食供应太宽，引起农村人口流入城市，或者城市粮食向乡间倒流，加剧了粮食供应的紧张 。1953年9月11日，梁漱溟在全国政协会上发言说：“ 近几年，城里的工人生活提高快，而乡村的农民生活却依然很苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成矛盾。 ”城乡之间的巨大经济差距吸引大量的非城市人员涌进城市，城市开始不堪重负。中央决定实行定产、定购、定销的政策和办法；同时，对人口迁移的限制逐渐严格起来，从户口管理、粮油供应、劳动用工和社会保障等方面进行严格控制。1953年起，涉及人口流动、迁移的政策陆续发生了一系列重大变化，城乡二元社会结构逐渐形成。
1953年，有两个情况推动了户口管理制度在全国的建立：一是为第一届全国人大和地方人大代表普选做准备；二是即将开始的工业化建设。大规模、有计划的经济建设需要准确的人口数据，实行粮油棉布等生活必需品计划供应，需要核准供应对象，控制供应规模和范围，户籍管理和人口的流动及迁移开始纳入国家计划之内。1953年4月，为了解全国准确的人口数字和做好各级人民代表大会的选举工作，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，并制定《全国人口调查登记办法》。随后，以1953年6月30日24时为时点，开始了第一次全国人口调查登记。 1954年12月，内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度。这次人口调查和登记的结果是在农村建立起简易的户口登记制度，为全国统一的户籍管理奠定了基础 。1955年6月22日，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，要求乡、镇人民委员会应当建立乡、镇户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册，以及时准确掌握人口出生、死亡、迁入、迁出等动态情况。 全国户口登记工作由内务部和县以上政府民政部门主管，办理户口登记的机关是公安派出所 。从此开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度。1956年1月13日，国务院决定将内务部主管的农村户口登记工作移交公安部门，从而使全国户口工作实现了统一的管理。同年3月，全国第一次户口工作会议召开，明确户口三项基本功能：证明公民身份、统计人口数字、发现与防范反革命和各种犯罪分子活动。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》明确规定：农村居民迁往城镇一定要持有城市劳动部门或学校录取证明以及城市户口登记机关的准迁证明。至此，国家通过法令的形式把我国的人口硬性地分为城镇人口和农村人口，并限制劳动力的自由流动，二元户籍制度正式形成。
1953年4月17日，政务院下达《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，第一次以政府文件形式阻止农民进城，要求对从农村流入城市的农村劳动力实行计划管理 。1954年3月，内务部、劳动部发布《关于继续贯彻劝止农村人口盲目外流的指示》。1956年8月，中共中央批发劳动部党组《关于解决城市失业问题的报告》时提出：各企业事业单位招收人员时，仍应遵守先城市、后农村的原则。为了避免被遣返农民又跑回城市， 1958年2月25日，国务院再次发出通知，要求“遣返农民应送至离其家乡最近的一站，不应只送至中途或超程远送省会 ”。以政府出面强行遣返在城市中没有亲友的农民的做法对阻止农民进入城市几乎没有产生作用。河北、河南、安徽、江苏、山东等省农民仍然像潮水般涌入城市。1957年内务部的一份报告说：河南一个村庄98个劳动力只剩下队长和副队长两人坚持在农村劳动。 在这种情况下，1956年底至1958年初，中央连续数次发出有关应对农民盲目流入城市的指示 ，从“劝止”“防止”到“阻止”，再到“制止”，进而“收容”和“遣返”，阻止农民进城的措施逐步严厉，开始了中国持续46年的“收容遣送”制度。1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出的《关于制止农村人口盲目外流的指示》设置了三道关卡： 乡不得开、发证明；铁路或交通要道加强“劝阻工作”；城市和工厂区“动员”其返回原籍，严禁流浪乞讨，在大城市设置收容所，“临时收容，集中送回原籍” 。 同时规定，企业事业单位招用临时工，必须尽量使用城市剩余劳动力，需要从农村招用的，必须经省、自治区、直辖市人民委员会批准 。1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议制定《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国的人口迁移政策的重大调整，改自由迁移政策为控制城市人口规模政策。
1953年统购统销政策的制定，是中国城乡结构二元化发展的一个历史转折点。1953年我国基础建设投资比1952年增加了一倍以上，就业人数和工资量大增，城市和工业对粮食需求量大增；同时，由于食用粮增多，加上自由市场的存在和投机商的负面作用，社会的供给远不能满足需求。农业生产赶不上工业建设的需要，粮食等生活消费品供不应求。1953年10月的全国粮食会议上，陈云认为，要解决粮食问题，应该处理好四对关系：国家跟农民的关系，国家跟消费者的关系，国家跟商人的关系，中央跟地方、地方跟地方的关系。而处理这些关系所要采取的基本办法是：“在农村实行征购，在城市实行定量配给，严格管制私商，以及调整内部关系。”在周密的调查研究和广泛征求各方面意见的基础上，陈云提出了八种解决方案：①又征又配，即农村征购，城市配给；②只配不征，只在城市配给，农村不征购；③只征不配；④原封不动；⑤“临渴掘井”；⑥动员认购；⑦合同预购；⑧各行其是。 在经过反复比较后，陈云认为：“看来只能实行第一种，又征又配，就是农村征购，城市配给。其他的办法都不可行。 ” 1953年10月16日，中共中央发出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》 ，在农村向余粮户实行粮食计划收购（简称“统购”）政策；对城市人民和农村缺粮人民实行粮食计划供应（简称“统销”）政策，即实行适量的粮食定量配售政策。
1953年11月19日，陈云主持政务院第194次会议，通过了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》和《粮食市场管理暂行办法》，决定在全国范围内有计划、有步骤地实行粮食的计划收购和计划供应，所有私营粮商一律不许私自经营粮食，由国家统一经营 。 又于1953年11月做出了《关于在全国实行计划收购油料的决定》 ，1954年9月发出《关于实行棉花计划收购的命令》，国家对油料、棉花实行计划收购和计划供应。1954年9月23日，陈云在第一届全国人民代表大会第一次会议上发表了题为《关于计划收购和计划供应》的讲话，肯定了国家对粮食、油料、棉花、棉布的计划收购和计划供应的政策。1955年8月，为贯彻粮食统购统销与粮食计划供应政策，增加粮食生产，提倡节约粮食，保证粮食合理分配，以利于国家经济建设，国务院发布《市镇粮食定量供应暂行办法》和《农村粮食统购统销暂行办法》，在城市建立了凭供给凭证定量供应的制度，在农村强化了粮食的统购统销。为了保证统购统销，国家对农村自由市场也实行了严格管制。1957年8月9日，国务院全体会议第五十六次会议通过了《国务院关于由国家计划收购（统购）和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》。从1953年到1957年的一系列制度安排，建立粮、棉、油等统购统销制度，稳住了市场物价，并且有助于把分散的小农经济纳入国家计划轨道，引导农民走上互助合作的道路，保证了国家建设和人民生活的需要，在当时我国主要农产品生产还不丰富的历史条件下是完全必要的。到1957年，国务院各部门直接管理的工业企业已由1953年的2800多个增加到9300多个；国家计划管理的工业产品由115种增加到290种；国家统一分配的物资由220多种增加到530多种；国民收入分配中，国家财政收入所占的比重已经达到34％，国家财政收入中有75％归中央支配；国营企业的利润除少量奖励基金和福利基金可以留归企业外，余者全部上交；全国基本建设项目的投资和建设，绝大部分由国务院各部门直接管理，企业没有基本建设的投资权，地方政府投资权限也很小。“统购统销”一方面压缩了农民的消费；另一方面则通过保障城市居民的低价均等的农副产品供给，降低了工业化的成本，保证了物价的稳定。在物资匮乏阶段，由于人均收入只够维持基本生存，如果分配稍有不均，势必有人连基本生存也得不到保障。统购统销制度的实施，既保障了人民的基本生活需要，又保障了农业为优先发展重工业提供必需的原料和资金，为国家工业化的快速推进提供了强有力的支撑。
1955年11月7日，国务院颁布《关于城乡划分标准的规定》，具体规定了城镇、城镇型居民区和乡村的划分标准。城镇的标准是设置市人民委员会的地区和县（旗）以上人民委员会所在地（游牧区行政领导机关流动的除外），或者常住人口在2000人以上，居民50％以上是非农业人口的居民区。“ 由于城市人民同乡村人民的经济条件和生活方式都不同，政府的各项工作，都应当对城市和乡村有所区别，城乡人口也要分别计算”，明确将“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标 。中国的户籍人口由此分割出两种——“农业人口”与“非农业人口”，确立了城乡二元社会管理的基本框架。 1956年，公安部的人口统计指标中，除“农村人口”外，增加了“农业户数 ”。
这一时期内，城市和农村的户口登记和管理及相应的办法已初步定型。城市户口管理基本由公安机关负责，登记户口、发放簿册，“肃反”工作、就业安置、粮食供应计划以及公共秩序的维护几乎连为一体。在农村，基层政府组织承担起了部分户口管理工作，这种管理更多的是带有政治的和经济的目的。这种方法在当时的历史背景下，确实对公共秩序的建立、生产的恢复及社会问题的解决起到了积极的作用。但是，从政策的变化可以看到，户籍制度已渐渐趋向于以界定与区分家庭和个人身份，对人进行分类控制为目标。 随着政府对粮食进行集中控制，粮食及日用品供应和分配与户口开始联系起来 。由于这些政策的制定和实施，公民自由迁徙权利受到严格限制，城乡分割和计划控制的人口管理理念和体制轮廓开始形成。
中国在工业化起步阶段，既是一个典型的落后农业国，又长期处于封闭半封闭环境。要实现工业化，不得不主要依靠内部积累来获得资金，而国内积累相当大的部分是从农业中来。因此，只有实现广泛的农村动员，才能获得国家工业化的经济和政治资源。这种积累模式是由一系列制度安排实现的，其中一个关键性环节就是采取城乡二元结构的治理模式。通过不等价交换，农业为国家工业化提供主要的资金积累，有时直接征调农民工进行劳动积累；同时严格控制非农业劳动力和人口，人为压低原材料、工资和生活必需品价格，压低城市居民的消费，维持高积累。 通过单一公有制和集中计划体制的建立，把有限的工商业经济剩余最大限度地集中到国家特别是中央政府手里，并运用行政手段投资于工业化特别是重工业化 。事实上，当代中国工业体系的建立，很大程度上是得益于工农业“剪刀差”政策。据统计， 1978年前农业部门为工业化提供的资金为4881亿元，而在1952年至1978年中国工业投资累计才只有3679.6亿元 。农业提供的资金甚至大于同期国家固定资产投资的总额。
而新中国成立以后，实行了以户籍制度为核心的一系列城乡分割的制度（见表1-2），把这种二元结构制度化、凝固化了。严格地限制人口流动和迁移，主要是严格限制农民向城市流动和迁移，迟滞了城市化进程。近年来，随着“三农”问题日益突出，理论界和舆论界对于以户籍制度为核心的城乡分割的二元社会结构提出了越来越多的批评，同时，把解决目前的农业、农民、农村问题的出路聚焦在加快城镇化上，而加快城镇化的突破口放在改革户籍制度上。这不能说没有道理，但有些把问题简单化了。城乡二元社会结构的形成，是诸多经济的、社会的因素作用的结果，是保障赶超型工业化战略的以户籍制度为核心的一系列制度安排。如果不能全面地了解这些历史因由，就难以找到解构中国二元社会结构的途径。
表1-2城乡二元社会结构形成的主要法律制度
