下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
20世纪上半叶，中国民众几乎一直是在战乱中生存和生活的。当新政权建立起来之后，饱经战乱之苦的广大民众最渴望的是安宁和秩序，这种社会心态与新政府的愿望显然是一致的。 在中国共产党的工作中心开始由农村转向城市时，其必须承担起城市重建所面临的一切任务——“建立公共秩序、恢复生产、抑制通货膨胀、控制失业率 ”。如何管理城市和建设城市、如何管理好社会事务、如何协调好各种社会关系、如何保证正常社会秩序，成为新生政权面临的重大课题。中国城市居民自治制度是随着中国城市管理工作的需要而逐步发展起来的。从保甲制度到居委会的建立过程，彻底改造了城市里弄空间，同时国家政权的成功介入，强化了国家对城市社会的控制与管理，这对于彻底摧毁保甲制度、实现工人阶级的领导地位、维护城市正常的社会秩序起到了积极作用。
城市解放后各地先后成立军事管制委员会，通过军事管制建立必要的社会秩序后，开始对城市基层政权进行系统改造。在国民党统治时期，政府也在城市实行并不断强化保甲制度，劳动人民对这种反动的基层行政制度深恶痛绝，城市解放后人民政府即刻明令废除保甲制度。为稳定社会秩序，保留了大量的保甲人员。
在经过军事管制建立必要的社会秩序之后，各地对城乡基层政权进行了系统的改造。这是铲除国民党反动统治根基的一项重要工作。在国民党统治时期，依照封建旧制，在城乡基层重建和不断强化“联保连坐”的保甲制度，对人民的行为言论实行严密控制和监视，经济上征收田粮赋税、摊派劳役、征募壮丁，以维护其统治。为此，各地一经解放，即明令宣布在广大城乡废除保甲制度。各城市在区人民政府下初步建立起街闾两级基层组织，将原来的保改为街，设正副街长；甲改为闾，设正副闾长。1950年，一些城市成立了各种居民组织取代闾组织，其名称有所不同，例如，天津为居民小组，上海为冬防队，武汉为治安保卫委员会，等等。这些居民组织的主要负责人由街道派出所指定专职干部担任，其他成员则在当地居民中聘任。 其主要任务是：传达政府的方针、政策和法规，开展与居民日常生活密切相关的各项活动，如防空、防特、防火、防盗，并兼办诸如改造游民与娼妓、贫民救济、卫生防疫、清查户口等大量社会工作 。
从1952年开始，在城市广泛发动群众，普遍开展了民主建政运动，试点建立具有自治性质的基层居民组织。一些城市实行“街派合并”，以街道派出所（街公所）取代街政府，并在其下建立居民自治组织——居民委员会，居民委员会成员均从居民中产生。居民委员会带有半政权性质，协助政府做好城市的管理与建设工作。公安部和政务院先后在1952年8月和1954年3月颁布了《治安保卫委员会暂行组织条例》和《人民调解委员会暂行组织通则》，又在居民委员会内逐步建立起治安保卫委员会、人民调解委员会等专职委员会，承担基层社区的安全保障和社会调解职能。1954年12月以后，各城市都相继成立了居委会，成为群众自治组织。这些自治组织，当时带有半政权性质。这对于彻底摧毁保甲制度，完成新旧政权的更迭，恢复工商业，维护正常的社会秩序，协助政府做好城市的管理与建设工作起了重要作用。
1954年，军队开始退出社会管理，在城市基层设立了居民委员会（简称“居委会”），居民委员会作为基层群众自治组织管理社会事务。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议制定并通过《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律的形式统一将城市基层居民组织的名称规定为居民委员会，其性质是“群众自治性的居民组织”，规定了居民委员会的任务、组织机构、工作原则以及与有关部门和单位的关系等。在这一条例颁布的同时，还颁布了《城市街道办事处组织条例》，规定街道设办事处作为市辖区的派出机关，而非一级政府，并进一步明确了居民委员会和政府机关的关系。 1955年12月，内务部和财政部联合发布了《关于规定城市居民委员会经费开支标准的联合通知》，进一步完善了《城市居民委员会组织条例》的有关规定 。此后，街道办事处、居民委员会开始普遍建立，以市辖区、街道办事处、居民委员会为主体的国家行政力量与居民自治力量相结合的城市管理体制逐步形成。
这一时期，街道办事处-居民委员会体制基本适应了当时城市社区管理的需要，并处于良性运行与健康发展的态势。街道办事处和居民委员会在恢复和发展生产，收容和改造游民、散兵、娼妓，维护社会治安、优抚救助、开展卫生运动、改善环境、扫盲、移风易俗和生活服务等方面做出了突出的贡献，调动了城市居民积极参与各种活动的热情。这一时期，居委会的资质程度相对较高，较好地体现了居委会作为“ 群众自治性居民组织”的性质，较好地发挥了自我管理、自我教育、自我服务的作用，这一时期可以说是我国居民自治和居民委员会工作的“黄金时期 ”。但是，被纳入街道、居民委员会管辖之内的居民基本上是无正式工作单位的居民，其主体是所谓“社会闲杂人员”“无业人员”与“家庭妇女”等。