下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
对于有着4.5亿人口又正处在中国历史上最深刻、最伟大社会变革中的新中国来说，如何把整个社会更好地组织和动员起来，实现迅速向社会主义过渡和工业化同时并举的战略目标，显得尤为重要和迫切。 毛泽东曾多次强调“组织起来”：“我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量，拥护人民政府和人民解放军，建设独立民主和平统一富强的新中国。 ”在毛泽东看来，将社会组织起来是彻底切断封建主义和中国贫困落后的唯一途径，组织社会不仅具有发展经济的现实意义，更具有彻底切断与旧制度联系的革命性历史意义。
要尽快摆脱落后的局面，要在尽可能短的时期内建立自己的工业化体系，要快速发展，要赶上并超过发达国家的水平，这是当时全国人民的共同理想。实现这一理想的途径是提前向社会主义过渡和优先发展重工业的工业化道路，必然要求建立高度集权的政治体制、高度集中的计划经济体制和对整个社会秩序的整合，也客观地要求国家的建设和发展能在一个具有高度权威和力量的中央政府领导下进行。况且，当时的中国社会积弱已久，新生的共和国政权必须建立强有力的动员机制和资源配置机制，即国家全面管控的社会治理模式，以对抗各种敌对势力的威胁和开展一系列重点建设。
这种社会治理体制的形成和确立有着政治、经济和历史文化传统等多方面的复杂原因，但主要是为了应对国家安全和快速发展经济的迫切需要。
一是维护国家安全和社会稳定。新中国成立后，面临着一个从晚清时期开始的整个中国政治解体与社会解组相结合的社会危机。鸦片战争后的一百多年来，连续不断的列强入侵与军阀混战，使中央政权日渐式微，民族危机、社会危机日益深重，人民生活困苦不堪。长年的战乱导致传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入前所未有的混乱局面，整个国家处于一盘散沙的状态。西方列强的经济封锁和军事威胁，朝鲜战争爆发和美国派兵进驻台湾地区所引发的中国与以美国为首的西方的直接冲突，使中国时刻面临西方威胁。 毛泽东指出：“如果不在今后几十年内，争取彻底改变我国经济和技术远远落后于帝国主义国家的状态，挨打是不可避免的。 ”他强调：“ 中国民族和人民要彻底解放，必须实现国家工业化。 ”“ 工业化了，帝国主义就不敢欺负我们了。 ”同时，中国也才有可能对人类做出更大的贡献。只有把人民组织起来，万众一心、众志成城，把国内事情办好，才能更好地应对外来压力和威胁。收拾长期战乱遗留下来的烂摊子，恢复饱受战争创伤的国民经济，使中国经济、政治发展步入正常轨道，就必须迅速结束混乱状态，恢复社会秩序。这一时期社会急剧转型，无论是由新民主主义社会向社会主义社会转变，还是由农业国向工业国转变，其对经济社会的冲击都是前所未有的。随着过渡时间不断被压缩，步伐不断加快，这种转型更加急促剧烈。如何解决由此引发的各种矛盾，凝聚各种社会力量和有效配置各种资源，保持社会稳定有序，首要的工作是将全社会组织起来，构筑有效的组织体系。
二是发展的需要。当时，由于社会资源总量相对缺乏，生产力发展水平极低，人均产出连维持人民基本生存都十分困难，国家需要采取高度集中的管理手段全面控制社会资源，尽量满足所有人的基本生存需要，集中统一配置社会资源，动员一切积极因素，才能保证工业化建设的实现，通过单位组织来调控社会资源总量成为在落后的状况下推进现代化建设的便利选择。由于此时的中国社会本身底子薄弱，社会自治和自我组织功能丧失严重，现代国家治理体系与现代国家治理结构不完整，因此为了使整个社会系统走上正轨，必须对其进行全面的干预，并集中有限的资源实现突击式、运动式的治理。现代化工业建设，首先要把处于“原子化”分散状态的个人整合起来，在全社会构筑起一个统一、有效的组织体系。新中国成立时，生产力水平十分低下，国民经济基础非常薄弱，现代工业很少，科技水平不高，经济关系和经济结构又比较简单，社会利益关系相对单纯，特别是处在外部被包围、封锁的情况下，在这样的基础上进行工业化建设，集中管控的社会治理体制才能够比较顺利地运行和发挥作用，有利于迅速、有效地集中全国的各种力量，为大规模工业化建设创造各种条件。 国家与单位、单位与个人的关系总是处于这样一种状况：国家全面占有和控制各种社会资源，处于一种绝对的优势地位，进而形成对单位的绝对领导和支配；单位全面占有和控制单位成员发展的机会以及他们在社会、政治、经济及文化生活中所必需的资源，处于一种绝对的优势地位，进而形成对单位成员的绝对领导和支配 。在计划经济条件下，市场中的自由流动资源非常匮乏，社会资源几乎全部被纳入国家行政体系之中，社会成员只有通过单位才能获得自身生存和发展的必要资源，在单位之外则很难找到替代性资源。单位不仅为社会成员提供必需的经济资源，还是其全部社会生活的支持网络，为其提供各种福利保障，例如就业、住房、养老、保险、医疗、子女教育等。不仅如此，单位还掌握着政治资源和社会资源，掌握着提干、入党、出国进修等机会；单位赋予成员社会身份、地位和权力的合法性。绝大多数人被纳入了行政控制范围之内，实现了整个社会的高度组织化。国家的触角通过单位的作用延伸到社会生活每一个领域，整个社会实现了高度整合。也正是通过单位对社会资源的配置作用，国家能够集中主要力量和资源投入经济建设，实现工业先行的目标。
单位的组织动员和政治动员功能十分突出。每个单位都有一定的行政级别，依据所处的级别高低、掌握资源的多寡以及单位性质等因素，被纳入不同的国家行政体系。在国家的直接领导与控制下，每个单位都设置了健全的党组织，成为各单位的实际最高领导机构，同时也是政治动员与组织动员的主导力量。由于单位对成员的全面管理和控制，能够形成迅速有效的动员机制。党和政府可以运用自上而下的行政手段，利用单位这一组织形式，大规模地组织群众投入工业化建设中。
这个阶段，政府把社会管理纳入其职能体系，设立了以 内务部 为代表的专门从事社会管理的组织机构。在政府制度设置方面实行的是中央集中领导的行政管理体制。1949年执行的《中央人民政府组织法》基本构架是仿照苏联的政府结构设置的。中央人民政府设立以下4个委员会，即政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会和人民监察委员会，分别指导共计30个部、署、院单位。履行社会管理职能的主要是政治法律委员会指导的内务部、公安部，财政经济委员会指导的劳动部，文化教育委员会指导的文化部、教育部、卫生部等。内务部的工作重点是政权建设、优抚和救灾工作，下设办公厅、干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司等6个单位，办理的公共事务基本上是社会管理的内容。第一任内务部部长谢觉哉当时提出，凡属人民的政事，若无专业部门管的，都属于民政（司）部门管理。其后，内务部的业务范围几经调整，初步定型为优抚、复员安置、救灾、社会救济、社会福利等几个方面。在当时，民政和公安、司法联系密切，同属于政治法律委员会指导。除此之外，其他政府部门、各生产组织和事业单位也承担着各种具体的社会管理职责。
“一五”计划的实施要求对经济权力的管理高度集中，这对党政关系，尤其是党和各种社会组织之间的关系产生了巨大影响。随着计划经济的确立，国家政权机关的职能逐步弱化，党对各种社会组织采取直接管理和领导的方式。根据战争年代的经验和新中国成立初期复杂的社会现实，毛泽东认为，必须加强党对政治、军事、经济、文化的一元化领导，政策最终决定权必须掌握在党的中央机构，集中在政治局和书记处。 1953年3月10日，中共中央下发《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》（以下简称《决定》），《决定》明确要求，政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，都必须事先请示中共中央，只有经过中共中央讨论决定或批准以后方可执行 。1955年10月，中共中央批准了中共中央组织部的工作报告，要求各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度。此后，各级党委不仅管干部、党的方针政策的执行情况、思想政治工作和基层党组织工作，并且直接抓生产、抓业务。