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2019年5月9日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确提出，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署”。由此，从国家层面肯定了国土空间规划作为空间发展行动指南和开发保护建设活动基本依据的地位。
1987年8月4日，国家计划委员会（现国家发展和改革委员会）颁布的《国土规划编制办法》提出，国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国的或一定地区范围内的国土开发整治方案。2017年1月3日，国务院印发的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出，国土规划是对国土空间的开发、保护和整治所进行的全面安排和总体部署，通过其可以实现经济社会发展与资源环境保护相协调，在地域空间内协调好资源、经济、人口和环境四者之间的关系，做好产业结构调整和布局、城镇体系的规划和重大基础设施网的配置，把国土建设和资源的开发利用及环境的整治保护密切结合起来，以利于可持续发展。国土规划定位为战略性、综合性和基础性规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。
根据《城乡规划学名词（2021）》，土地利用规划是指在一定区域内，根据社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，在空间、时间上对土地开发、利用、治理、保护进行的布局和统筹安排；土地使用规划又称“土地利用规划”，是城市规划的核心内容，以特定区域内全部土地为对象，明确未来土地使用方式，统筹各类用地之间关系，并实施开发控制的规划。因此，土地利用规划是对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施，是国土规划的专项表达形式之一。土地利用规划是国家实行土地用途管制的基础，是编制地区和专项土地利用规划以及审批土地的依据。土地利用总体规划对于控制土地利用的方向、提高土地利用强度、合理布局产业和明确区域分工具有重要意义。
根据《城乡规划学名词（2021）》，主体功能区规划指确定不同的主体功能区，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策的基础性国土空间规划。2007年7月26日，国务院颁布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号），提出编制主体功能区规划。2010年12月21日，《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号）正式发布，标志着《全国主体功能区规划》正式贯彻实施。主体功能区规划是推进形成主体功能区制度的基本依据，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，主要是在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，通过统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将特定区域确定为具有特定主体功能的地域空间单元，并据此明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，是优化国土空间开发格局的一项基础性、协调型的区域功能部署。
经过长达半个多世纪的探索，我国较为齐全的各类规划编制、实施、监督体系，对国土空间领域的建设起到了较为明显的引领作用，各级各类规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长、地方规划朝令夕改等问题，促使各个层面对规划体系进行进一步改革与发展的探索，如表1-1所示。
表1-1 国土空间规划建立的时间阶段
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，是党中央、国务院作出的重大部署，是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合统一而形成的“多规合一”。
国土空间规划作为空间发展行动指南和开发保护建设活动基本依据，是国家或地方政府部门对一定区域内国土空间保护与开发在空间和时间上作出的长远谋划和统筹安排，旨在以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源（土地、海洋、生态等）保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面寻求突破，实现对国土空间的有效管控与科学治理，促进发展与保护的平衡，是一种“多规合一”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制。
建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
国土空间规划的主要目标如下。
到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。
到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。
到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性、系统性安排。落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。
坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。
强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。
按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。
我国的国土空间规划层级由国家、省、地（市）、县（市）、乡（镇）“五级”组成（见图1-1）。其中，全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性；省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性；市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。
图1-1 国土空间规划的“五级三类”示意图
国土空间规划分为总体规划、详细规划和相关专项规划“三类”（见图1-1）。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。详细规划以总体规划为依据，是对具体地块用途、开发建设强度和管控要求等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。国土空间专项规划是在总体规划指导约束下，针对特定区域（流域）或特定领域，在国土空间开发保护利用上作出的专门安排，一般包括自然保护地、湾区、海岸带、都市圈（区）等区域（流域）的空间规划，以及矿产、湿地、交通、水利、能源、农业、信息、市政及公共服务设施、军事设施、生态环境保护与修复、历史文化保护、防灾减灾等领域的空间性专项规划。
国土空间规划体系由编制审批体系、实施与监管体系、法规政策体系和技术标准体系等四个体系组成。
1）编制审批体系
全国国土空间规划由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发。省级国土空间规划由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批。直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。
在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或若干行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。
除法律法规和国家有关规定已经明确编制审批要求的专项规划外，其他专项规划一般由所在区域自然资源主管部门或相关行业主管部门牵头组织编制，经国土空间规划“一张图”审查核对后报本级政府审批，批复后叠加到国土空间规划“一张图”上。
2）实施与监管体系
（1）强化规划权威
规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规、违纪、违法行为，要严肃追究责任。
（2）改进规划审批
按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。减少需报国务院审批的城市数量。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
（3）健全用途管制制度
以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。
（4）监督规划实施
上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
（5）推进“放管服”改革
以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”“多证合一”。优化现行建设项目用地（海）预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，提高审批效能和监管服务水平。
3）法规政策体系和技术标准体系
（1）完善法规政策体系
研究制定国土空间开发保护法，加快国土空间规划相关法律法规建设。梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规规定的内容和条款，按程序报批，取得授权后施行，并做好过渡时期的法律法规衔接。完善适应主体功能区要求的配套政策，保障国土空间规划有效实施。
（2）完善技术标准体系
按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程。
（3）完善国土空间基础信息平台
以自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。以国土空间基础信息平台为底板，结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划“一张图”，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。