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【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2020）京03行终979号行政判决书
2.案由：行政处罚纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：赵某
被告（被上诉人）：某区园林绿化局（以下简称某区园林局）
【基本案情】
2012年11月1日，赵某与案外人吴某、刘某签订了《租赁合同》，二人将其与村委会签订的果树承包合同中的90亩土地转租给赵某经营，合同期限为2012年10月21日至2029年10月21日。2013年，赵某开始在上述承包地内建设种植大棚，至2015年建设完成，后赵某在大棚内种植蔬菜、水果，并对外出售。
2018年2月26日，某区园林局接到上级机关移交的案件线索，反映赵某未经林业主管部门同意，在73号图斑内擅自占用集体林地建大棚。某区园林局于同日立案，并到上述地块进行了勘验。此后，某区园林局将此案的办理期限延长了2个月，并对赵某进行了三次询问调查，告知其享有陈述和申辩的权利。赵某在73号图斑内确认了其所建的5个温室大棚部分的对应位置，并认可面积为1265平方米。同日，某区园林局向赵某送达了《行政处罚先行告知书》，告知了赵某拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其享有陈述和申辩的权利。2018年5月25日，某区园林局作出《行政处罚决定书》。赵某不服，向法院提起行政诉讼，后法院以上述《行政处罚决定书》违反法定程序为由，判决依法予以撤销。
2019年7月18日，某区园林局向赵某重新作出并送达了《行政处罚先行告知书》《听证权利告知书》，后根据赵某的申请，于2019年8月9日组织召开了听证会。2019年8月13日，某区园林局作出本案被诉《行政处罚决定书》，对赵某罚款12650元。赵某不服该处罚，遂提起诉讼。
另查明，73号图斑内的土地是3级保护林地（非生态公益林）。赵某所建的5栋大棚的各一部分，即1265平方米在该图斑内，赵某未办理上述大棚的征占用林地的审批手续。根据当地土地利用总体规划（2006—2020年），上述土地规划用途为“一般农地区”，并非林业用地区。
【案件焦点】
在林保规划和土地规划存在冲突的情况下，赵某在涉案土地内建设大棚是否应认定为违法行为。
【法院裁判要旨】
北京市顺义区人民法院经审理认为：虽然赵某所建5栋大棚的各一部分位于顺义区林保规划之内，地类性质属于3级保护林地（非生态公益林），但是根据当地土地利用总体规划（2006—2020年），上述大棚所在地的土地规划用途为“一般农地区”，而非“林业用地区”，且在土地利用总体规划中，“一般农地区”与“林业用地区”两种规划用途系并列关系。因此，根据土地利用总体规划，赵某所建大棚并未占用林业用地。在林地保护利用规划和土地利用总体规划存在冲突的情况下，某区园林局仅以林地保护利用规划为准，认定赵某存在非法占用林地的行为，并对赵某作出处罚，其作出的处罚决定属于认定事实不清，依法应予撤销。赵某的诉讼请求应予支持。
北京市顺义区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：
撤销某区园林局于2019年8月13日作出的《行政处罚决定书》。
二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
本案属于行政处罚类案件。行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。《中华人民共和国行政处罚法》既要保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，又要保护公民、法人或者其他组织的合法权益，二者缺一不可。因行政处罚具有惩罚和制裁的性质，故行政机关作出行政处罚决定之前，必须对相关事实调查清楚，确保法律依据正确、执法程序合法，才能真正做到既维护公共利益和社会秩序，又保护公民、法人和其他组织的合法权益。
本案中，某区园林局对赵某作出行政处罚的理由是，赵某未经其批准，在林地保护利用规划区域内建设大棚，该行为违反了法律规定。由此可见，赵某建设的大棚所在土地的性质是否属于林地系本案的关键所在。根据本案查明的事实可知，涉案大棚所处位置的林地保护利用规划与土地利用总体规划相矛盾，且林地保护利用规划与土地利用总体规划均是合法有效的，而某区园林局或未查明该矛盾的存在，或不顾该矛盾的存在，仅依据林地保护利用规划，便认定赵某存在非法占用林地的违法行为并予以行政处罚。因此，某区园林局实际上对于赵某是否存在违法行为的事实并未查清，即其对赵某作出处罚缺乏事实根据。显而易见，因为不同的行政机关制定不同的规划时存在失误，从而使无辜的行政相对人的合法权益受到了损害，该处罚行为违背了行政处罚法的立法目的。
此外，某区园林局以林地保护利用规划认定涉案大棚所在地为林地，并对赵某作出行政处罚，其依据的仅仅是自己的上级部门制定的规范性文件。但是，规范性文件的效力较低，行政机关应当审慎适用，充分考量规范性文件的合法性、合理性。在确定该规范性文件与法律、法规及规章不存在矛盾、冲突，且适用该文件不侵犯行政相对人合法权益的情况下，才能以此为依据作出行政行为。本案中，某区园林局依据的是北京市园林绿化局制定的规范性文件，涉及的条文没有不妥之处，但并未考虑到林地保护利用规划和土地保护利用规划有可能存在相冲突的情形。而某区园林局在办理案件过程中发现两类规划存在冲突后，仍然机械地以该条文为依据作出处罚，侵害行政相对人的合法权益，明显不妥。
编写人：北京市顺义区人民法院 宋颖