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【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2020）京03行终393号行政判决书
2.案由：行政处罚及行政复议纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：李某
被告（被上诉人）：某市公安局公安交通管理局某交通支队某大队（以下简称交通大队）、某区人民政府（以下简称某区政府）
【基本案情】
2019年7月12日，交通大队所属的交通协管员在北京市朝阳区北土城东路育慧南路南口至北土城东路东口段处发现涉案客车停在非停车场、非停车泊位的道路上，违反了停车管理规定。交通协管员对该行为进行了拍照记录，并在该车辆上粘贴《北京市交通协管员道路停车记录告知单》，告知“上述时间、地点该机动车未在道路停车泊位或停车场内停放，根据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十九条第四款的规定，已对以上事实作了图像记录。此告知单及图像记录将提供给交通大队审核”。2019年7月17日，交通大队所属交通协管员在上述地点发现该车仍违反停车规定停放，遂再次拍照并在车辆上粘贴告知单。
2019年7月30日，原告前往交通大队接受非现场处罚。交警确认了原告存在在前述时间和地点违反停车规定的违法行为，遂当场制作《处理机动车违法记录告知书》，告知拟作出的处罚、依据及“对于非本辖区内的违法行为，如无异议，本机关将一并处理”，原告当场未提出陈述和申辩并在被告知人处签名。交警遂作出《公安交通管理简易程序处罚决定书》并向原告送达，认定2019年7月12日11时53分、2019年7月17日9时52分，原告在北土城东路育慧南路南口至北土城东路东口段处，分别实施机动车违反停车规定的违法行为。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、第九十三条第二款的规定，决定分别给予200元的罚款。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十八条第一款的规定，共处罚款400元。原告不服，向某区政府申请行政复议，请求撤销该决定书。某区政府于2019年10月30日作出《行政复议决定书》，维持了交通大队作出的处罚决定。原告仍不服，诉至法院，以该处罚决定适用简易程序错误、违反“一事不再罚”原则为由，请求撤销上述处罚决定和复议决定。
【案件焦点】
交通管理部门以违法告知的方式将自然意义的一行为处断为法律评价上的多行为是否违反“一事不二罚”规定及原则。
【法院裁判要旨】
北京市朝阳区人民法院经审理认为：“一事不二罚”原则的确立，旨在防止重复处罚，保护行政相对人的合法权益，体现了行政处罚的实施必须与违法行为的事实、性质、违法情节相当。因此，对“一事”或“同一违法行为”的判定应遵循上述原则确立的宗旨。本案中，现有证据仅能证实该机动车自2019年7月12日至7月17日始终停放在涉案地点，车辆停放的行为处于继续状态，自然意义上的一行为是成立的。本案的关键在于交通管理部门以违法告知的方式将自然意义的一行为处断为法律评价上的多行为是否违反上述规定及处罚原则。对此：第一，原告存在违法停车的故意。第二，原告违法停放车辆的行为具有长期性。原告违法停放车辆的行为长达五天之久，且占用了城市公共道路，该行为是对公共交通管理秩序的破坏。第三，切割处断的处罚方式符合过罚相当原则，其处断的次数并未超出合理限度。交通大队执法方式与原告长期违法停车的主观故意、情节、性质相适应，且避免了因违法成本过低难以实现纠正违法行为的处罚目的，对于最大限度维护交通管理秩序具有一定的积极意义。同时，该执法方式已给予违法行为人合理的矫正期间，但违法行为人并未主动纠正，因此交通大队所作的切割处断的次数并未超出合理限度，亦不构成对违法行为人合法权益的侵害。综上，被诉行政处罚并未违反“一事不二罚”原则及法律规定。交通大队作出的被诉《公安交通管理简易程序处罚决定书》合法，予以支持。某区政府履行复议程序合法，亦予以支持。综上，原告诉讼理由不能成立。
北京市朝阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，作出判决：
驳回原告的诉讼请求。
二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
随着经济的快速发展，我国人均汽车保有量逐年上升，城市停车设施供给不足是目前面临的现实问题。在违法成本低的情况下，持续违法停车现象日益凸显，既严重影响了交通安全和社会秩序，也让交通管理部门面临着执法困境。本案裁判从以下两个层面对此问题进行了有益的探索。
1.持续违法停车行为的行为数量之判断
厘清此种持续违法停车行为中的行为数量，是研究该问题的前提。本案中，在案证据能证实车辆停放的行为始终处于继续状态，符合违法行为“在空间上或时间上具有连续性”的特征，应属于“自然一行为”
。但是，从法律拟制的角度看，本案存在两个违法行为：第一个违法行为是行政相对人违法停车至执法机关进行违法告知前；第二个违法行为是行政相对人在受到违法告知后，仍然拒不纠正，继续实施违法停车行为，则产生了新的违法行为，属于第二个违法停车行为，也即交通管理部门以违法告知的方式将“自然一行为”处断为“法律评价上的多行为”，且交通管理部门也是据此给予的两次罚款。
2.持续违法停车行为的“处断式执法”之合法性评价
本案关键在于，此种以违法告知的方式将“自然一行为”处断为“法律评价上的多行为”从而给予多次处罚的执法模式，是否符合“一事不二罚”相关规定及原则。笔者认为，对此应持肯定性评价。
第一，此种执法模式具有法理基础。不论违法停车告知单的性质是否为具体行政行为、外部行政行为，其应属于行政行为，一经作出，则具有行政行为效力。因此，一旦违法停车告知作出并送达，在法律意义上，该违法停车行为已经中断，行政相对人仍不纠正，导致违法停车行为处于持续状态，应属于新的违法行为。
第二，此种执法模式具有现实必要性与内在合理性。当前，“乱停车”现象频发已经成为困扰我国诸多城市治理的“顽疾”，且因违法成本低，“罚款当停车”的现象更是层出不穷。持续违法停车与短时间违法停车相比，危害性更大，若“一刀切”地仅仅处罚一次，将导致违法行为人停一小时、一天、一周受到的处罚都是相同的，明显有违过罚相当原则和比例原则。而“处断式执法”在合理的切割次数限度内与违法行为人的主观故意性、情节、性质等因素相适应，并未侵害相对人的合法权益，不与“一事不再罚”原则相悖，且有效避免了因违法成本低而导致处罚目的无法实现，最大限度保障了城市公共交通秩序和社会安全。
综上分析，“处断式执法”并未违反法律原则与规定，且是治理“乱停车”现象的有力手段，本案裁判对此给予了肯定性评价，对此类问题的解决具有一定的参考意义。
编写人：北京市朝阳区人民法院 朱军巍 孙雯