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【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第四中级人民法院（2020）京04行初466号行政判决书
2.案由：行政强制执行纠纷
3.当事人
原告：朱某
被告：某区人民政府（以下简称区政府）
【基本案情】
据案涉房屋所有权证书记载，案涉房屋坐落于北京市，为案外人朱甲所有。2004年8月15日，朱甲订立遗嘱，指定涉案房屋的产权继承人为原告朱某。朱甲去世后，朱某取得涉案房屋的所有权。2015年7月30日，投资建设公司作出《通知》，该通知显示，受城市快轨建设管理公司、区政府的委托，投资建设公司负责承担地铁16号线海淀区段地铁苏州街站周边住宅的拆迁工作。
原告对搬迁性质、搬迁主体及补偿方案等有异议，一直未能达成补偿协议。2019年5月10日，大批不法人员强行破坏原告家防盗门，非法进入住宅后限制原告人身自由，并将原告及家人强制迁出案涉房屋，之后对原告家的门窗进行拆除、封堵单元楼门。原告就房屋被强拆毁损一事报警后得知，原告所报警情系区政府组织的政府强拆行为。2019年8月7日，原告发现整栋楼被夷为平地。原告再次报警，辖区民警仍告知此系政府组织的强拆活动。遂成讼。
【案件焦点】
1.强制拆除行为性质；2.强制拆除行为的主体应当如何认定；3.拆除程序是否合法。
【法院裁判要旨】
北京市第四中级人民法院经审理认为：《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》规定，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体。各区县政府可通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判等公开方式确定具备相应资金实力、资信和资质等级的企业作为改造实施主体。各区县政府要按照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，组织实施房屋征收。根据上述规定，对国有土地上棚户区改造和环境整治项目中房屋拆除应通过房屋征收补偿协议或房屋征收补偿决定等方式，由主管行政机关作出决定，并通过法定程序强制执行。任何组织在没有行政权力的前提下，不能单独实施国有土地上棚户区改造项目中房屋的拆除行为。本案中，作为民事主体的投资建设公司无行政权力实施行政行为，亦不能承担行政责任。投资建设公司的行为应当认定为接受行政机关委托而实施的，由委托的行政机关承担责任。本案中，被告区政府作出了涉案项目授权前期工作主体的批复，批准国土海淀分局进行前期工作及招标工作，因此投资建设公司实施的拆除房屋的行为，应认定为归属于行政委托人的行为，其相应的行政责任应由委托人被告区政府承担。同时根据《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体，作为棚户区改造和环境整治的责任主体，被告区政府应当对投资建设公司实施的拆除房屋的行为后果承担相应的法律责任。原告未与投资建设公司达成补偿协议，也未明确同意将涉案房屋腾空并交付拆除。由投资建设公司实施的强制拆除行为既无法律法规规章的授权亦未履行相应的法定程序，应属违法，在此情况下，被告区政府将涉案房屋拆除的行为应确认违法。
北京市第四中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认区政府强制拆除朱某涉案房屋的行为违法。
判决后，双方当事人均未上诉，本判决现已生效。
【法官后语】
该案例涉及对国有土地上房屋棚户区改造过程中企业实施强制拆除行为责任主体和适格被告确定的问题。为了公共利益的需要，对于国有土地上的房屋实行征收，可采取棚户区改造等项目形式。而部分行政机关为追求效率，衍生出一系列规避法律的新举措，如由民事主体组织实施协议搬迁，然后再进行征地改造的行为。如何认定民事主体实施的强制清除行为的性质是此类案件的关键点，本案从国有土地上房屋征收的权力来源入手，遵循职权法定的原则，同时考虑行政机关事实上参与组织实施的程度，就该类行为的责任主体认定进行了分析，对国有土地上房屋征收中的新形式所引发的强制拆除行为的司法审查具有一定指导意义。
关于强拆的性质目前有两种观点：一种观点认为由民事主体进行的强制拆除房屋行为应该通过民事途径进行解决，因为在项目中没有发布征收公告等程序，当事人不具有行政法意义上的权利和义务。另一种观点则认为根据职权法定原则，实施国有土地征收和地上物拆除行为的主体应有法律法规的授权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据上述规定，国有土地上房屋的征收主体是法定的，即地方人民政府。
企业并非实施强制清除行为的法定职权主体，而在履行征收和补偿安置的职权主体不自认的情况下，如何确定由谁承担相应的法律责任，是此类案件需要明确的地方。在征地实践中，地方政府可能利用民事主体或者其他组织采取协议拆迁等方式，规避《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的土地征收流程。但并不能认为此类主体因此即取得了独立实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己的名义实施强制拆除的法定职权。按照职权法定原则，在国有土地上房屋征收过程中，区县级政府应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。因企业并无实施强制拆除的权力，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
结合本案而言，涉案土地为国有土地，虽然采取了棚户区改造的形式，但是无法规避征收土地的本质。因此，根据本案情况，在没有法律授权依据，双方当事人未就房屋腾退达成一致意见的情况下，涉案公司实施的被诉强拆行为应认定为行政机关行使行政职权，委托其他主体实施的行政行为。拆除行为的责任应当由委托的行政机关承担，而非被委托的其他组织。本案强制拆除原告房屋的行为主体应当认定为区政府。
编写人：北京市第四中级人民法院 吴薇 王同鑫