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【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省淮安市中级人民法院（2012）淮中行终字第0028号行政判决书
2.案由：房屋登记行政处罚纠纷
3.当事人
原告（被上诉人）：李某
被告：某县住房和城乡建设局（以下简称某县住建局）
第三人（上诉人）：段某
【基本案情】
2003年9月3日，第三人段某以个人名义与王某签订房屋转让契约，购买由王某已缴纳定金的商贸中心×室和×车库，并于2003年9月7日缴纳购房款。原告李某与第三人段某于2004年1月6日办理结婚登记手续。2004年，开发商在办房产证时，将房屋所有权登记为段某和李某共有。后因夫妻双方婚姻出现问题，段某于2010年11月17日起诉离婚，段某称其在决定离婚之时才得知房屋登记之内容；其父于2011年8月24日向某县住建局举报，要求撤销涉案房屋所有权证。某县住建局在接到举报后，进行立案审批、调查取证后，于同年9月1日终结调查，并于当日向李某作出《行政处罚事先告知书》，同年9月2日送达给李某。李某在法定期限内未作出有效申辩。某县住建局于2011年9月13日作出《行政处罚决定书》，决定撤销房屋所有权证。李某不服，向法院提起诉讼，请求撤销《行政处罚决定书》。
【案件焦点】
1.某县住建局作出行政处罚撤销房产证的行为是否具有事实和法律依据；2.某县住建局是否有权对李某进行行政处罚；3.被上诉人李某是否在法定期限内提起行政诉讼。
【法院裁判要旨】
江苏省淮安市盱眙县人民法院经审理认为：某县住建局作为房屋登记主管部门，在实际操作、办理撤销房产证过程中，依据第三人段某父亲的举报及嗣后的相关调查，并未依据当时有效的《房屋登记办法》第八十一条“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件”的规定来证明当事人是否有隐瞒真实情况之情形，故某县住建局作出的撤销房产证行为超越职权，主要依据不足。撤销房产证行为是针对错发房产证的行为而采取的纠正措施，不能将这种纠错行为定性为行政处罚，故本案依据《中华人民共和国行政处罚法》相关程序的规定作出的撤销房产证行为属程序违法。某县住建局作出的《行政处罚决定书》，超越职权，主要依据不足，程序违法。
江苏省盱眙县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，判决：
撤销被告某县住建局于2011年9月13日作出的《行政处罚决定书》。
段某不服，提出上诉。江苏省淮安市中级人民法院经审理认为：《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”该条撤销的前提是“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件”，且这些文件能够证明“当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记”。本案中，某县住建局撤销房产证并没有依据发生法律效力的文件，而是根据上诉人段某父亲的举报及后续的调查，法律、法规并没有赋予原审被告对此类案件的调查权，其调查的结果也不是发生法律效力的文件，故其撤销行为没有事实根据，也没有法律依据。
《房屋登记办法》第八十一条规定的是房屋登记机构自行纠错行为，而非行政处罚行为，即便符合第八十一条的规定可以撤销原房屋登记，原审被告也不能以行政处罚的方式撤销房产证。根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条、第十条规定，只有法律、行政法规才可以设定吊销许可证或执照的行政处罚的种类。《房屋登记办法》及相关的法律、行政法规均没有就本案情形赋予房屋登记机关以行政处罚权。因此，原审被告对被上诉人作出行政处罚的行为没有法律依据，其依据行政处罚法的相关程序对被上诉人李某作出行政处罚，属于程序违法。
上诉人主张一审法院于2012年2月29日受理该案，超过3个月的起诉期限，法院存在违法受理案件的情形。江苏省淮安市中级人民法院经审理认为，起诉时间应以诉状寄出时间即邮局收到并加盖邮戳的日期为准，被上诉人提供的证据能够证明其在法定期限内起诉。
综上，原审被告某县住建局作出《行政处罚决定书》超越法定职权，没有事实根据且程序违法。上诉人的上诉理由不能成立，对于其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
江苏省淮安市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
行政处罚是一种行政法律制裁措施，对行政相对人的权益有重大影响，因此，法律、法规对行政处罚的规定是严格的，对于行政处罚的设定以及处罚方式、处罚程序等都有严格的要求。本案的争议焦点就在于房屋登记机构作出撤销房产证的行为是否有法律依据，是否能够以行政处罚的形式撤销当事人的房产证。
一方面，房屋登记部门依法具有自我纠错权，但是自我纠错权的行使应当严格限定。参照本案行政行为发生时有效的《房屋登记办法》，撤销房产证的前提和依据是生效的法律文件，而不能仅依据当事人的申请、由房屋登记机构调查后撤销。对于认为房屋登记中他人采取提交虚假材料等非法手段获得房屋登记的，当事人的救济途径中并没有规定可以直接向房屋登记部门申请撤销或注销房产证，这与原来的《城市房屋权属登记管理办法》规定有所不同，从依法行政的角度看，这也是为了保护房屋现有权利人的合法权益。对于权属有争议的房屋，可以通过民事、行政诉讼来确定权利的归属，之后再以生效的法律文书为依据向房屋登记部门申请撤销。取消房屋登记部门自行调查、自行撤销的权利，避免了让房屋登记部门“既当运动员又当裁判员”，具有相对的公平性；起到了促使登记部门做到审慎审查的作用，经过法院诉讼后、公证机关公证后作出的生效法律文书，登记部门的登记依据将更为充分，法院站在中立的角度处理房屋登记案件，也有利于对事实的认定。由于不动产统一登记后《房屋登记办法》已经失效，目前的相关规定关于不动产登记部门自我纠错方面没有延续《房屋登记办法》第八十一条的规定，但是并不意味着其自我纠错权没有限制，基于行政行为的公定力以及法的安定性要求，行政机关都不能随意撤销行政行为。因此，不动产登记部门的自我纠错亦应有充分的理由，亦不能随意行使调查权自我撤销。
另一方面，房屋登记部门以行政处罚方式撤销房产证没有法律依据。相关法律、法规没有赋予其行政处罚权。即使其依据生效的法律文书撤销原共有人的房产证，也无权以行政处罚决定的形式予以撤销。且在本案中，其没有生效法律文书，更没有证据证明是本案原审原告李某采取虚报事实、隐瞒真相的手段骗取房屋产权登记，某县住建局作出的行政处罚决定认定事实不清，且没有法律依据。现行有效的《不动产登记暂行条例》第二十九条规定，不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》（现对应《中华人民共和国民法典》物权编）的规定承担赔偿责任。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零四条第一项进一步规定，采用提供虚假材料等欺骗手段申请登记，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述规定进一步完善了提供虚假材料等欺骗手段申请登记的民事责任、行政责任、刑事责任，但对相应责任的追究依法应由具有法定职权的主体行使。
此外，本案房屋权属的问题是因离婚引起，盱眙县人民法院已判决准予段某和李某离婚，在财产分配问题上，将该争议房屋判给女方，要求女方给男方装潢款，在该份判决书中，将本案争议的行政行为作为判决的依据之一，认定房屋所有权归属女方，且离婚案件一审判决后双方均未上诉，已经生效。李某可依法针对该民事案件申请再审，待法院重新审理财产的归属后，再依据相关的判决书进行财产分配。原审第三人段某认为房屋初始登记错误，希望通过行政诉讼要求房屋登记部门撤销房产证，该途径并不利于案件的彻底解决，且由于第三人的房屋登记在2003年，9年后称是离婚时才知道房产证登记在两人名下，没有充分的证据证明，也不符合常理，故其提起行政诉讼已经超过了起诉期限。且李某申请民事再审，就能够将财产归属查清，再提起行政诉讼也没有意义。
编写人：江苏省淮安市中级人民法院 牛延佳