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【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院（2014）苏中行终字第0086号行政判决书
2.案由：质量监督管理行政处罚纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：电气公司
被告（被上诉人）：苏州市某区质量技术监督局（以下简称某区质监局）
【基本案情】
2012年9月12日，电气公司委托唐某虎就某大楼母线槽项目投标事宜，全权处理一切与之有关的事务。2013年3月8日，电气公司与设备安装公司签订加工定作合同，约定生产符合国标的母线槽。2013年5月21日，某区质监局根据举报对某大楼工程中使用的母线槽情况进行了检查，在工地材料仓库中，发现标注电气公司生产的母线槽涉嫌未经3C认证，随即进行扣押。经对涉案产品进行检验，某区质监局于2013年7月12日作出行政处罚告知书，并向电气公司进行送达。电气公司于2013年7月22日作出申辩书，2013年9月6日，某区质监局作出行政处罚告知书，并向电气公司进行送达。某区质监局于2013年9月22日作出行政处罚决定，以电气公司销售不符合国标的母线槽为由，责令电气公司停止销售不符合国标的母线槽，没收违法生产销售的母线槽44节（套）（含接头器44套），并处违法生产销售商品货值金额1.5倍罚款294525元。电气公司不服，向法院提起行政诉讼，认为某区质监局作出的行政处罚程序违法，没有相应的事实和法律依据，应依法予以撤销。
【案件焦点】
1.电气公司是否为涉案产品的生产者；2.被诉行政处罚是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为：第一，关于被告作出行政处罚决定是否具有法定职权问题。根据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第三条第二款的规定，被告作为负责打假工作的行政管理部门，具有对本行政区域内的假冒伪劣商品违法行为进行打击的行政职权。第二，关于被告作出的具体行政行为是否有事实依据问题。一方面，原告生产和销售了涉案的母线槽，委托加工协议、生产工艺单、生产通知单、标签和出厂检测报告、原告的报价单及对原告法定代表人的调查笔录足以证实，原告后提出异议，但不能提供证据予以证实。原告申请调取的公安和检察机关在刑事侦查中所作的笔录等证据，都是当事人的陈述，并没有相应的证据予以证实，不足以推翻其在行政程序中对被告所作的陈述和其他相应证据。另一方面，原告生产和销售的涉案母线槽产品不符合国标，国家中低压配电设备质量监督检验中心检验作出的检验报告足以证实。第三，关于被告作出的具体行政行为适用法律是否正确问题，原告销售不符合国标的母线槽违反了《江苏省打假条例》第六条第一项的规定，被告据此根据该条例第十九条第一款作出行政处罚决定符合法律规定。第四，关于被告作出的具体行政行为是否符合法定程序问题。根据查明的事实被告履行了相关的程序义务，作出的行政处罚决定并不违反相关法定程序。综上，被告作出的具体行政行为认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、不违反法定程序。
江苏省苏州市吴江区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决：
驳回原告的诉讼请求。
原告不服，提起上诉。江苏省苏州市中级人民法院经审理认为：关于行政处罚对象是否合法的问题。本案中，某大楼水电工程中的母线槽是从电气公司订购，并且在行政处罚调查程序中，唐某虎和电气公司法定代表人也均认可涉案产品母线槽是由上诉人公司生产。该事实有钱某贵签名并加盖电气公司公章的法定代表人授权委托书、加工定作合同、委托加工协议、调查笔录、由原告法定代表人签字确认的生产工艺单、发货清单等证据材料予以证实。虽然唐某虎在刑事侦查过程中作相反陈述，但电气公司并未提供其他有效证据予以佐证。某区质监局将电气公司作为行政处罚的对象符合法律规定。因此，某区质监局作出的被诉行政处罚决定证据确实充分，程序合法，适用法律正确，责罚相当，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。
江苏省苏州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
广义上说，生产是指人类从事创造社会财富的活动和过程，包括物质财富、精神财富的创造和人自身的生育，也被称为社会生产。而狭义生产一般仅指创造物质财富的活动和过程，法律意义上的生产也是狭义上的。本案审理过程中，争议的焦点就是事实方面，也就是原告是不是涉案产品的生产者。针对本案的争议焦点，合议庭有两种不同意见：一种意见认为本案的原告不是生产者，生产者另有其人，原告只是提供了标签、商标、许可证等材料，不是实际的生产者，应当严格限制生产者的内涵，只有实际生产的才是产品质量法上规定的生产者；另外一种意见认为被告的行政处罚没有问题，原告就是产品质量法规定的生产者，因为原告将自己的商标和其他标识体现在产品上，表明其为该产品的生产者。
笔者倾向于第二种意见，因为在质量技术监督行政处罚中要考虑到保护消费者合法权益和社会经济秩序的维护，也要考虑到对行政相对人合法权益的保护和对行政机关依法行使行政执法权的监督，法院的司法审查也是在公共利益和个人利益之间寻找平衡。因此，笔者认为行政法中的生产不宜规定得过严，应当采取民事标准来认定生产和生产者。具体而言，主要有以下几个理由：
首先，采用民事标准定性生产和生产者符合行政处罚法的立法精神。《中华人民共和国行政处罚法》第一条明确了该法的立法目的，生产和销售伪劣产品属于扰乱和侵害公共利益和社会秩序的违法行为，会对公民、法人和其他组织的合法权益造成不利影响，应当予以打击，才能更好地实现行政处罚法的立法目的。
其次，采用民事标准定性生产和生产者符合我国现行法律规定。《中华人民共和国产品质量法》第二十七条规定，产品或者包装上应当标注生产者的名称；产品标识应当有生产者的名称和地址，生产者的名称和地址应当是依法登记注册的、能承担产品质量责任的生产者名称和地址。本案中，法院最终以民事标准定性生产和生产者符合我国现行法律规定。
再次，采用民事标准定性生产和生产者是考虑了生产者的主观恶性。本案中，原告明知不是自己生产而出借所有的许可证、标签、商标等表明生产者的材料，并对实际生产者的产品质量持放任态度；原告在行政程序中对自己生产予以认可，并提供相应流程单等材料，足以证实其是生产者，有相当的主观恶性。如果采取严格标准来进行行政处罚，那么对原告的违法行为就无法进行追究，有失法律公平；由原告承担责任并不意味着实际生产者不承担相应的法律责任，对实际生产者也应由所在地行政主管部门进行查处。
最后，适用刑事标准不利于对造假行为的惩处。相对而言，刑法上的生产界定是最严格的。只处罚直接的生产者，因为刑事责任是最严重的法律责任；且刑事诉讼的证明标准是排除合理怀疑标准，不追究刑事责任不意味着不能承担行政责任，将严格刑事标准适用于产品质量案件进行行政处罚将使得大量生产销售伪劣商品的违法行为无法得到惩罚。
编写人：江苏省苏州市吴江区人民法院 秦绪栋