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【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院（2016）苏06行终602号行政判决书
2.案由：城建行政处罚纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：液化气公司
被告（被上诉人）：某市住房和城乡建设局（以下简称某市住建局）、某市人民政府
【基本案情】
2015年7月25日晚，某村5号楼310室发生瓶装液化气泄漏爆炸事故，造成人员伤亡。经公安机关调查，涉事故液化气钢瓶系案外人吴某当日至液化气公司充装后，送至用户处。吴某至液化气公司充装价为75元，向用户收取价格为87元，所用钢瓶为用户提供。9月23日，某市住建局立案后进行调查，查明吴某未取得瓶装燃气经营许可，也非液化气公司培训上岗的送气服务人员，认定液化气公司行为违反《江苏省燃气管理条例》第二十条第二款，“禁止向无瓶装燃气经营许可证或者瓶装燃气供应许可证的单位和个人供应用于销售的燃气”的规定。9月30日，作出行政处罚决定书。认定液化气公司向无瓶装经营许可证人员销售燃气，2015年7月至9月23日期间，液化气公司以批发价的形式向自然人吴某出售瓶装液化气，吴某未取得瓶装燃气经营许可证和供应许可证违法销售燃气。据此，某市住建局作出责令液化气公司改正，并处罚款人民币10000元的行政处罚决定。液化气公司不服，申请行政复议，某市人民政府于2016年2月22日作出行政复议决定，维持被诉处罚决定。液化气公司仍不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销某市住建局所作行政处罚决定书和某市人民政府所作行政复议决定书。
【案件焦点】
吴某将瓶装燃气提供给用户的行为是否构成销售。
【法院裁判要旨】
江苏省海门市人民法院经审理认为：吴某自液化气公司以批发价75元充装液化气后，再到用户处按液化气公司公布的瓶装液化气价格收取87元，其交易过程符合销售定义，属赚取差价的销售经营行为。吴某未取得瓶装燃气经营许可证或者瓶装燃气供应许可证，也不是瓶装燃气经营企业或瓶装燃气供应站点的送气服务人员，向用户提供瓶装燃气并赚取差价，属于违法经营销售行为。液化气公司明知吴某无瓶装燃气经营许可证或者瓶装燃气供应许可证，仍向其供应用于销售的燃气，违反了《江苏省燃气管理条例》第二十条第二款之规定，某市住建局作出的行政处罚具有事实依据。液化气公司主张吴某与用户间系代充服务关系，缺乏事实依据，不予采纳。
江苏省海门市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：
驳回原告液化气公司的诉讼请求。
液化气公司持原审起诉意见提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：某市住建局作出处罚决定前，未向吴某及燃气用户调查取证，所举公安机关调查笔录等证据不能满足销售行为的成立要件，由于直接当事人调查程序的缺失，被诉处罚决定证据明显不足。处罚决定未充分说明理由且调查取证存在缺失，导致被诉处罚决定据以成立的主要事实未能查清。被诉处罚决定成立的前提建立在对吴某行为性质定性的基础上，且势必对吴某的后续权利产生直接影响，某市住建局在吴某没有参与行政程序，未作陈述、申辩的情形下，直接认定其行为构成销售，违反法定程序。
同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，本案的处理结果明显与吴某存在利害关系，一审法院未追加吴某参加诉讼明显不当。但二审以被诉处罚决定认定事实不清，程序违法为由否定被诉处罚决定的效力，从诉讼经济以及当事人实体权利保护的角度，对本案不作发回重审处理。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，第七十条第一项、第三项之规定，作出如下判决：
一、撤销江苏省海门市人民法院（2016）苏0684行初66号行政判决；
二、撤销某市住建局作出的涉案行政处罚决定书；
三、撤销某市人民政府作出的涉案行政复议决定书。
【法官后语】
本案争议的焦点是吴某将瓶装燃气提供给用户使用的行为是否构成销售，即被诉处罚决定成立的前提需建立在第三人行为性质的定性基础之上。
人民法院对行政处罚的合法性审查是法律赋予的职责，与促进行政机关依法行政并不矛盾。液化气属于危险品，代充气行为的普遍存在具有明显的安全隐患，需要通过日常监管保证经营和使用安全，但监管手段不能限于行政处罚，更不能在未查清违法行为基本事实的情况下进行处罚。在法律规范对代充气行为的应受处罚性缺乏明确规定的情形下，将代充气认定为销售必须遵循“先取证、后处罚”的原则，对直接当事人进行调查核实，对销售的构成要件进行充分论证，同时根据正当程序的要求，通知直接利害关系人参与行政程序，并保证陈述申辩权的行使。当然，对被诉处罚决定的否定并不意味着对职能部门履行正常监管职能的否定，相反，是要求行政机关依法切实履行监管职责，而不是简单采取“以罚代管”“一罚了之”。
行政主体作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为需建立在第三人行为性质的基础上时，必须向行政相对人说明作出该行政行为的理由。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。该条区分了行政处罚的事实、依据及理由，实质上明确了理由说明的独立价值。《中华人民共和国行政处罚法》第五十九条虽未明确规定行政处罚决定书中应当载明理由，但根据“无理由则不行政”以及行政处罚法的立法体例可知，行政处罚决定书中附具理由说明是行政处罚的应然之意。
首先，按照行政处罚的一般程序，立案—调查核实—作出拟处罚决定并告知相对人—听取陈述申辩、听证—作出最终的处罚决定，从举轻以明重的角度看，处罚决定前需要告知拟处罚的理由，正式处罚决定也势必要求作出理由说明，这才符合直接影响当事人基本权利的行为需要理由说明的基本要求；其次，告知相对人拟处罚的理由，便于当事人了解案件事实、参与行政程序、陈述申辩，行政处罚决定只有说明理由才能回应相对人意见表达，否则相对人的参与权以及陈述申辩将流于形式；最后，说明理由系事实认定与法律适用之逻辑纽带，尤其出现如本案需要建立在民事法律事实的判断等基础上时，只有在处罚决定中主动说明理由，才能有效抑制行政恣意，提升处罚决定的接受度。
编写人：江苏省南通市中级人民法院 金保阳 张祺炜