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【案件基本信息】
1.裁判书字号
天津市第一中级人民法院（2017）津01行终348号行政判决书
2.案由：土地管理行政处罚纠纷
3.当事人
原告（被上诉人）：混凝土公司
被告（上诉人）：天津市国土资源和房屋管理局某区国土资源分局（以下简称某区国土分局）、天津市某区人民政府（以下简称某区政府）
【基本案情】
某区国土分局经调查认定混凝土公司未经批准自2011年年底，在京沪高速东侧、滨保高速北侧占地建搅拌站。2012年7月18日，某区国土分局为混凝土公司颁发了《临时建设用地批准书》，用地单位名称为混凝土公司，批准用地面积为39763.1平方米，土地用途为临时用地，批准期限为2012年7月至2014年7月。但混凝土公司在临时用地期满后一直未办理涉案地块的合法手续。某区国土分局对混凝土公司先后作出《责令停止违法行为通知书》《责令限期整改通知书》。2014年12月15日，某区国土分局作出《行政处罚告知书》，载明：1.退还非法占用的土地；2.限期15日内自行拆除在非法占用的42885.2平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原貌；3.处以罚款428852元。
混凝土公司在收到《行政处罚告知书》后申请听证，某区国土分局于2015年1月21日组织了听证。某区国土分局因需要具有耕地破坏鉴定资质的组织对原告造成的耕地破坏程度进行鉴定，于2015年1月27日中止调查，于2015年9月1日决定恢复调查。2015年9月10日，某司法鉴定中心出具司法鉴定书，其中载明“原告混凝土公司在占用的土地中修建道路（水泥面）、房屋（水泥地坪）、堆料场地等硬化地面共计为44597.2平方米”。2015年9月10日，某区国土分局再次中止调查。2016年6月8日，以完善了证据为由决定恢复调查。2016年6月13日，作出了《行政处罚决定书》，行政处罚内容为：1.退还非法占用的土地；2.限期15日内自行拆除在非法占用的44597.2平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状；3.处以每平方米10元的罚款，共计44597.2平方米×10元＝445972元。混凝土公司对该处罚决定不服，向某区政府提起行政复议，某区政府作出维持某区国土分局行政处罚决定的复议决定，并已送达。混凝土公司不服上述行政处罚决定和行政复议决定，诉至法院。
【案件焦点】
某区国土分局以未经过告知和听证的新证据认定违法事实并作出行政处罚决定，是否属于违反法定程序。
【法院裁判要旨】
天津市武清区人民法院经审理认为：被告某区国土分局对原告事先处罚告知书中载明的非法占地的平方米数与处罚决定书中载明的非法占地的平方米数不一致，且处罚决定认定的非法占地的平方米数大于处罚前告知的平方米数，对于超出部分未告知被处罚人陈述、申辩权利，导致被告某区国土分局对原告作出的行政处罚决定事实不清，主要证据不足，违反法定程序。某区政府所作行政复议决定，维持了被诉行政处罚决定，亦存在事实不清、证据不足的问题，复议结果错误。
天津市武清区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项，第七十九条的规定，作出如下判决：
一、撤销某区国土分局于2016年6月13日作出的《行政处罚决定书》；
二、撤销某区政府2016年10月25日作出的《行政复议决定书》；
三、判令某区国土分局于本判决生效后60日内对原告占用涉案土地行为重新作出处理。
某区国土分局、某区政府不服一审判决，提起上诉。天津市第一中级人民法院经审理认为：上诉人某区国土分局虽然在作出行政处罚告知书后举行了听证程序，但此后又进行了司法鉴定，上诉人在举行听证后又发现并考虑了新的重要证据和事实，行政处罚将使被上诉人承担比听证时更为不利的后果。上诉人某区国土分局就此新增证据、认定事实和罚款金额，没有告知被上诉人，也没有给予其陈述、申辩的机会，违反法定程序。主管部门应当根据听证笔录，依法作出行政处罚决定。因此，上诉人不能根据听证中没有涉及的事实和证据作出处罚决定。本案听证之后上诉人根据新的证据对被上诉人违法事实作出新的认定，并对罚款金额作出新的决定，对此应当给予被上诉人再次听证的机会。
综上，被诉行政处罚决定依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定应予撤销，某区政府所作行政复议决定亦应予撤销。一审判决结果正确，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第二项不妥，二审予以纠正。
天津市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
1.关于告知与陈述申辩权的实现问题
行政处罚是典型的负担性行政行为，对于行政相对人程序权利的保障应当更加严密。告知与听取陈述申辩是行政处罚法确立的基本程序制度，贯穿行政处罚全过程，也是行政机关办理行政处罚案件时必须履行的法定程序性义务。
行政相对人获得告知是其陈述申辩权得以实现的前提。行政机关的告知应当及时、全面、真实、充分，实际作出的处罚决定应当与告知内容一致，不能根据未经告知的事实、理由、依据作出处罚决定。本案中，上诉人在作出处罚告知后，又根据鉴定结论这一新的证据认定了新的事实，据此作出的处罚决定书中认定的非法占地面积与罚款金额均大于处罚告知的内容。对于新增的重要证据、认定事实和罚款数额，上诉人并未告知被上诉人，也未听取其陈述、申辩，违反了行政处罚法的基本制度，实质影响了行政相对人重要程序权利的实现，应认定为违反法定程序。
2.关于针对新证据的再次听证问题
正当程序原则要求“任何人在行政机关作出对他权益有实质影响的决定前，都有机会获得充分的告知和有效的被听取意见的机会”
。听证是在行政程序中以公开对等的方式听取意见的法定制度，行政相对人可以通过举证、质证、辩论等，充分发表意见，提出有针对性的抗辩理由，更有利于查明案件事实和保护行政相对人的合法权益。行政处罚经过听证程序后，如果出现新的证据，行政机关将根据该证据认定新的事实，导致原处罚告知中认定的违法事实改变、处罚幅度加重的，应当及时告知被处罚人，听取其陈述、申辩并组织再次听证。
本案中，上诉人某区国土分局虽然在作出行政处罚告知书后举行了听证程序，但此后又进行了司法鉴定，该司法鉴定结论认定的被上诉人非法占地面积大于行政处罚告知书、听证笔录记载金额的面积，由此罚款金额也将大于行政处罚告知书、听证笔录记载的金额。至此，上诉人在举行听证后又发现并考虑了新的证据，根据新的证据认定事实所作出的行政处罚决定，将使被上诉人承担比听证时更为不利的后果。在这种情况下，应当将新增内容重新告知被上诉人，并给予其再次听证的机会。
3.关于处罚决定与听证笔录记载不一致的问题
在听证制度的发展过程中，一些国家在行政程序法中形成了听证笔录具有“案卷排他”效力的规则。具体是指：“全部听证的记录和文件构成案卷的一部分，行政机关的裁决只能以案卷作为依据，不能在案卷以外，以当事人所谓知悉的和未论证的事实作为依据。”
如果在相应行政管理领域的法律法规中明确规定行政机关应当根据听证笔录作出行政处罚决定的，行政机关应当从其规定，不能根据听证笔录中没有涉及的事实和证据作出处罚决定。本案中，上诉人某区国土分局以超出听证笔录所记载的违法事实和处罚金额作出行政处罚决定，违反了上述规章的规定，属于违反法定程序。
编写人：天津市第一中级人民法院 芦一峰