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【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2018）京03行终919号行政裁定书
2.案由：行政处罚及行政复议纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：冯某
被告（被上诉人）：北京市某区卫生和计划生育委员会（以下简称某区卫计委）、北京市某区人民政府（以下简称某区政府）
【基本案情】
原告称，其自发现怀孕后，整个怀孕周期都在北京市某区妇幼保健院进行围产期保健，孕晚期（孕40周＋）时，主任医生要求提前入院，准备待产，其也按照医生的要求办理入院手续，入院后院方给予催产素引产等相关治疗，于2016年4月3日17时分娩一男婴（窒息），并于当天转入另一家医院。经医生抢救，诊断为新生儿窒息、新生儿肺炎、新生儿缺血缺氧性脑病、缺氧缺血性心肌损伤、锁骨骨折、呼吸性碱中毒等，后因新生男婴无法自主呼吸，于2016年4月16日因呼吸衰竭死亡。
后原告向某区卫计委投诉“北京市某区妇幼保健院存在伪造、篡改、销毁病历资料的严重违法行为”，某区卫计委向原告作出书面答复，认定北京市某区妇幼保健院伪造、篡改病历内容，替换了原有文书，有伪造、篡改、销毁病历资料的违法行为。某区卫计委对北京市某区妇幼保健院及涉案医生分别作出《行政处罚决定书》，决定对北京市某区妇幼保健院作出警告的行政处罚，对涉事医生聂某某作出暂停执业活动六个月的行政处罚。原告对此行政处罚结果不认可，向某区政府申请行政复议，某区政府作出维持某区卫计委所作行政处罚决定的《行政复议决定书》，遂成讼。
【案件焦点】
冯某作为投诉人就行政机关对被投诉人作出的行政处罚决定是否具有利害关系。
【法院裁判要旨】
北京市朝阳区人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼应当符合法定起诉条件。有权提起行政诉讼的主体为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案原告作为接受医疗机构及其医务人员提供的医疗服务的个人，因医疗行为与医疗机构和医护人员产生纠纷，依法享有为维护自身合法权益就医疗机构及其医务人员在医疗活动中的违法行为向卫生行政主管部门进行投诉的权利，并由此享有对行政主管部门作出的相应行政行为或拒绝履行职责的行为提起诉讼的权利。需要指出的是，原告诉讼权利的享有仅针对特定事项，即其作为主张自身权益受损害的投诉者，行政主管部门针对其投诉作出的投诉主张成立与否的处理行为或相应不作为，且该行政处理行为或相应不作为增加或减损了原告主张的合法权益，导致其因投诉与行政主管部门建立的行政法律关系发生变化。而本案被诉的行政行为系被告基于原告所投诉事项针对违法医疗机构及其医务人员作出的行政处罚决定。原告的投诉系被告作出行政处罚的案件来源，行政处罚决定本身并未改变原告与被告形成的行政法律关系。就行政处罚决定而言，原告既不是被诉行政处罚决定的相对人，同时行政机关决定对被处罚人科以何种类的处罚，也未改变原告的权利义务关系。故原告与该行政处罚决定不具有行政法上的利害关系，原告不具有提起本次行政诉讼的主体资格，其起诉不符合法定起诉条件，法院应予驳回，其针对复议机关作出的行政复议决定的起诉也应一并驳回。
北京市朝阳区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定：
驳回原告冯某的起诉。
冯某不服，提起上诉，后申请撤回上诉。北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，裁定：
准许上诉人冯某撤回上诉。
【法官后语】
社会公众的投诉是行政机关获得违法线索的重要渠道，有助于有效行政管理，但也引起了大量行政纠纷。投诉人的原告资格问题成为司法实践中必须予以重视和统一的难题。
1.关于投诉人原告资格的法律规定
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项对投诉人的原告资格予以规定。投诉人的原告资格问题，一直备受争议，该司法解释将投诉人的原告资格予以明确，对司法统一具有重要意义。
2.投诉人原告资格的判断标准
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，投诉人符合原告资格必须满足三个条件：一是投诉的目的在于维护投诉人的合法权益；二是具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理；三是作出处理的相应行政行为或者未作出处理的行政不作为致使投诉者所主张的合法权益增加或者减损。需要指出的是，因投诉人的投诉，产生了两种行政法律关系，即投诉人与具有处理投诉职责行政机关之间的投诉处理法律关系和被投诉人与具有处理投诉职责行政机关之间的调查处理法律关系。这两种法律关系都有处理行为，但并不具有同一性，这就决定了投诉人的原告资格是有条件限制的，并非因投诉线索，行政机关的所有行为都可诉，必须同时具备上述三个条件才属于利害关系人。
在本案中，冯某作为接受医疗机构及医务人员提供医疗服务的个人，因医疗行为与医疗机构和医务人员产生纠纷，其作为主张自身权益受害的投诉者，为维护自身合法权益进行投诉，符合原告资格的第一个条件。针对冯某的投诉，某区卫计委具有作出处理的法定职责，且经调查对医疗机构和医务人员的违法行为作出行政处罚，并将该情况向其书面答复告知，故该情形符合上述第二个条件。而针对某区卫计委对医疗机构及其医务人员作出的行政处罚决定，冯某是否具有利害关系是本案的焦点。冯某的投诉系被告作出行政处罚的案件来源，行政处罚决定本身并未改变其投诉与某区卫计委间形成的投诉处理关系，亦未增加或者减损其主张的医疗行为中其享有的权利义务，故其不符合原告资格的第三个条件，不具有提起本次行政诉讼的主体资格。
3.投诉处理过程中的原告资格问题
行政机关针对当事人的投诉具有阶段性，即行政机关的履责过程是分阶段的，该过程可以分为四个阶段：受理阶段、调查阶段、处罚阶段、答复阶段。
在投诉处理四个阶段中，投诉人的原告资格审查标准侧重是不同的。具体来说，受理阶段，投诉人就行政机关的不予受理通知或者决定提起诉讼，投诉人是不是为维护自身合法权益提起诉讼成为审查其原告资格的核心；调查阶段，投诉人针对行政机关因疑难复杂等特殊情况下不能在法定期限内作出是否处罚处理情况的答复告知，也即对过程性的答复告知提起诉讼，因系非终局性的答复，并未对投诉人权利义务产生影响，也即上述判断标准中的第三个条件未成熟，不具有可诉性；处罚阶段，投诉人针对行政机关作出的处罚决定提起诉讼，投诉人并非处罚决定的相对人，行政机关决定对被投诉人科以何种类的处罚，并未改变投诉人的权利义务，即本案中的情形，不具有可诉性；答复阶段，投诉人针对行政机关作出的投诉答复提起诉讼，应对上述判断标准中的三个条件均予以认定，司法实践中，一般对投诉人的原告资格予以肯定，进入实体审查，依法作出判决。
综上所述，投诉人的原告资格在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中予以明确，该规定遵循行政诉讼法的立法旨趣，有效平衡了投诉人个人利益、行政秩序和效率、司法审判职能发挥三者之间的关系。本案对新司法解释规定的投诉人原告资格条件的理解和适用，深入浅出地分析了投诉人原告资格的判断标准，有助于法律适用的统一。
编写人：北京市朝阳区人民法院 朱军巍 刘会霞