033 行政机关自设听证程序而未履行亦属于违反法定程序
——付某、王某诉某市城市管理综合行政执法局、某省住房和城乡建设厅城建行政处罚及行政复议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

陕西省西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终732号行政判决书

2.案由：城建行政处罚及行政复议纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：付某、王某

被告（被上诉人）：某市城市管理综合行政执法局（以下简称某市城管执法局）、某省住房和城乡建设厅（以下简称某省住建厅）

【基本案情】

【案件焦点】

008号处罚决定程序是否违法。

【法院裁判要旨】

陕西省西安铁路运输法院经审理认为：根据《某市城市管理综合行政执法暂行办法》的相关规定，某市城管执法局具有监管职权。付某、王某修建房屋行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，某市城管执法局认定其修建的部分房屋系违法建筑，并无不当。虽然某市城管执法局在向付某、王某送达的《行政处罚告知书》中，明确告知其具有要求听证的权利，但是法律、法规、规章等并未强制性规定行政机关在作出涉案行政行为时赋予当事人听证的权利，即使本案付某、王某向某市城管执法局提交了听证申请，某市城管执法局不组织听证活动，也不违背法律、法规、规章的强制性规定。因此，008号处罚决定合法有效。11号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。

陕西省西安铁路运输法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：

驳回付某、王某的诉讼请求。

付某、王某不服一审判决，提起上诉。陕西省西安铁路运输中级法院经审理认为：依现有证据可以证明某市城管执法局收到了付某、王某提交的听证申请，但未组织听证。虽然法律、法规、规章并未规定行政机关根据《中华人民共和国城乡规划法》作出限期拆除行政行为时当事人具有申请听证的权利，但某市城管执法局书面告知付某、王某有申请听证的权利。某市城管执法局告知听证的行为属于其自设义务，该自设义务不违反法律、法规、规章的强制性规定，且有利于保护行政相对人的合法权利，某市城管执法局应当遵守。某市城管执法局收到听证申请后未组织听证即作出008号处罚决定，属程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，008号处罚决定依法应予撤销。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定，在某市城管执法局作出008号处罚决定存在程序违法的情形下，某省住建厅作出的11号复议决定显属错误，依法亦应予撤销。

陕西省西安铁路运输中级法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，作出如下判决：

一、撤销一审判决；

二、撤销某市城管执法局2017年9月22日作出的008号处罚决定；

三、撤销某省住建厅2017年12月1日作出的11号复议决定。

【法官后语】

听证是指行政机关在作出涉及公民、法人或其他组织利益的重大事项或重大决定之前，依照公平、公正、公开的原则充分听取公民、法人或其他组织的意见并据以作出行政行为的活动。为了保障相对人的合法权益、保证行政权力合法和合理行使、减少行政纠纷，听证制度作为一项程序性规定，被明确写入《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》等基本行政法律规范之中。对于行政法律规范中明确规定听证程序的，属于强制性规范；对于行政法律规范中没有明确规定听证程序的，行政机关认为需要听证的，也可以基于良好行政要求为相对人提供听证机会，属于任意性规范。

本案中，某市城管执法局自设听证义务，符合依法行政要求和正当程序原则，是十分值得提倡的。遗憾的是，某市城管执法局收到听证申请后并未组织听证即作出008号处罚决定。这是否构成程序违法呢？一审法院将“违反法定程序”理解为违反法律、法规、规章明文规定的程序：因《中华人民共和国城乡规划法》未明确规定听证程序，故某市城管执法局未经听证作出008号处罚决定不构成程序违法。二审法院则认为，某市城管执法局告知付某、王某听证权利，属于自设义务，并不违反法律、法规、规章的强制性规定，且有利于保护相对人的合法权利，其应当遵守。某市城管执法局收到听证申请后未组织听证即作出008号处罚决定，亦属程序违法。笔者同意二审法院的观点，理由如下。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销。行政程序是指行政主体实施行政行为时在时间和空间上所遵循的方式、步骤和顺序。违反法定行政程序是指行政主体没有按照法律、法规、规章规定的方式、方法、步骤、次序或期限作出行政行为。这里的“法定程序”不仅包括法律、法规、规章明文规定的程序，也包括一般行政法原则所确定的程序，还应当包括行政机关选择的程序。本案就属于最后一种情况。

将行政机关选择的程序纳入“法定程序”应当满足三个前提条件：一是该程序不违反法律、法规、规章的禁止性规定；二是该程序符合行政法上的正当程序原则；三是该程序有利于保障相对人的合法权益。本案中，008号处罚决定对于付某、王某来说是极为不利的，为了避免实体处理出现错误和偏差，最大限度地保护付某、王某的合法权益，在作出008号处罚决定前，应当听取付某、王某的陈述和申辩意见。虽然《中华人民共和国城乡规划法》未明确规定听证程序，但是某市城管执法局认为应当听证的，也可以为付某、王某提供听证程序。某市城管执法局选择为付某、王某提供听证程序，符合行政法上的正当程序原则，且不违反法律、法规、规章的禁止性规定，具有行政允诺的性质，某市城管执法局应当履行。某市城管执法局向付某、王某发出书面通知之时，听证程序即成为作出008号处罚决定应当履行的法定程序。

付某、王某是基于对某市城管执法局的信赖，向其提出听证申请。某市城管执法局在收到申请后，未按照其书面通知的允诺事项履行听证程序，侵犯了王某、付某的信赖保护利益。一审法院以听证并非《中华人民共和国城乡规划法》明确规定的程序为由，认定008号处罚决定程序合法，失之偏颇。

随着社会法治的发展，依法行政的要求越来越严格，程序正当、诚实守信是依法行政的基本要求，也是法治政府建设的重要指标，行政机关的行为对其他社会主体有着重要的表率和导向作用，人民法院应当监督和引导行政机关依法诚信行政。本案二审法院确立的审判规则，有助于完善行政机关行为的合法性和合理性，充分发挥司法对行政的倒推效应，进一步推进法治政府建设。

编写人：陕西省高级人民法院 张慧颖 8bBfnrj3fQvzT5tXBd9kafI49Wt+CGa2BiP3l173tl8R9DSfNRCZ5y8o8ZxHDa4B