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【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第一中级人民法院（2018）京01行终378号行政判决书
2.案由：行政处罚及行政复议纠纷
3.当事人
原告（被上诉人）：徐某
被告（上诉人）：北京市公安局某区分局某街道派出所（以下简称某街道派出所）、北京市某区人民政府（以下简称区政府）
第三人（上诉人）：廖某
【基本案情】
2016年8月22日，某街道派出所制作《受案登记表》，其中“简要案情或者报案记录”一栏记载：2016年8月22日11时许，事主徐某报警称，2016年8月22日5时许，徐某发现其停放在小区门口的小轿车左车头处被人为划伤。某街道派出所根据其调取的小区监控录像及徐某提供的小区监控录像、徐某及廖某的询问笔录、车辆被划照片、价格评估结论书等证据材料，于2017年3月10日作出《不予行政处罚决定书》。徐某不服，向北京市公安局门头沟分局申请行政复议，北京市公安局门头沟分局复议决定撤销该不予处罚决定并责令其重新处理。2017年6月9日，某街道派出所作出本案被诉的《不予行政处罚决定书》。徐某仍不服，向区政府申请行政复议。区政府复议决定维持该《不予行政处罚决定书》。
【案件焦点】
1.行政处罚案件的证明标准是否统一；2.当违法事实的认定达不到证明标准时，行政机关应当如何履行证明义务。
【法院裁判要旨】
北京市门头沟区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，治安案件调查结束后，依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，公安机关作出不予处罚决定。本案中，被告某街道派出所作出不予处罚决定的主要依据是询问笔录与监控视频。从时间上看，本案的监控视频并未反映从原告停车到发现划痕的全部过程；从清晰度上看，本案的监控视频并不能直观清晰地还原案件事实。应当认为，某街道派出所在监控视频存疑、不完整且在没有其他证据佐证的情况下便否认第三人的违法事实确有不妥。某街道派出所应当全面及时调取从停车到发现划痕这一时间段内该处摄像头拍摄到的全部视频以查明案件事实。故某街道派出所并未尽到审慎调查取证义务，不符合全面及时收集证据的规则。被告区政府作出的被诉复议决定程序合法，但对某街道派出所作出的被诉《不予行政处罚决定书》事实不清、主要证据不足的问题未予以纠正。
北京市门头沟区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销某街道派出所于2017年6月9日作出的《不予行政处罚决定书》；
二、撤销区政府于2017年8月28日作出的《行政复议决定书》。
二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
1.证明标准对行政执法活动的反射作用
证明标准是指当事人运用证据对负有举证责任的待证事实进行证明所应达到的程度标准。具体到行政处罚领域，是指法院要求当事人对负有举证责任的案件事实，特别是被诉行政行为的合法性进行证明所应达到的程度标准。
证明标准对诉讼过程中的事实认定具有重要作用，同时也会对行政机关的执法活动产生一定的反射作用。行政机关在执法过程中要全面调查、收集证据，在调查取证的基础上作出相应的行政决定，遵循“先取证后裁决”的原则。因此，行政机关执法人员在作出行政处罚过程中，也须对收集的证据进行判断与权衡，形成一定的“内心确信”，而证明标准恰恰构成规范心证的标尺，为执法人员认定事实、作出决定提供标准，从而使收集的证据在诉讼过程中能达到说服法官认定事实存在的证明程度。本案中，被告某街道派出所通过询问、调取监控录像、委托评估等手段进行调查取证，并以一定的证明标准来衡量案件是否“事实清楚”。
2.行政处罚案件的证明标准不一
通说认为，行政处罚案件的证明标准具有一定的灵活性、层次性，以明显优势证明标准为主，以排除合理怀疑标准和优势证明标准为补充，即要根据行政处罚的类型及对当事人权益影响大小等因素，具体确定处罚案件的证明标准。“排除合理怀疑标准”来源于刑事诉讼，对行政机关提出了更高的证明要求，而“明显优势证明标准”相较于“优势证明标准”而言，具有高度盖然性，即若法官确信某案件事实具有高度的概率，则认定该案件事实的存在。
本案中，划车行为属于故意损毁私人财物的行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定，划车的违法行为人可能会面临人身罚、财产罚，对其权益会产生重大影响，因此应适用相对严格的证明标准，即最低适用“明显优势证明标准”。而本案认定第三人是否实施了划车行为，最主要的证据就是小区监控录像，由于录像中的第三人经过涉案车辆时虽有抬手行为，但没有停留，仅依此证据无法直接认定划车行为系第三人所为。故本案收集的现有证据无法达到“明显优势证明标准”这一较高的证明标准，无法达到“清楚而有说服力”的程度，无法证明违法事实的成立。
3.未达到证明标准时的审慎调查义务
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。换言之，当证明违法事实的证据未达到一定的证明程度时，属于违法事实不清，不能给予行政处罚，但在此情形下也不能径直作出不予处罚决定，而应尽到审慎调查义务，排除主要疑点。
本案中，被告某街道派出所将监控录像作为查证违法行为的主要证据，但只调取了一小部分监控录像，而没有对涉案小轿车从停放小区到车主发现划痕这一时间段内的全部视频进行及时全面的核查，从而没有将视频中的主要疑点进行排除。比如，在监控录像中，当第三人经过涉案小轿车时，第三人有一个抬手的动作，同时手里拿着一个黑色的小物件，这些动作足以让人产生一定的合理怀疑：第三人手里拿的是什么物件？那样的抬手动作是否会划伤车？抬手的弧度是否与车上的划痕大体一致？这些都是社会大众根据一般观念与普遍常识就能提出来的异议，而被告只调取了部分监控视频，没有进一步调查以排除主要疑点，属于认定事实不清。基于本案现有的主要疑点，再加上行政机关可采取其他可行的调查手段，可以认定被告某街道派出所没有尽到审慎调查义务。
综上所述，行政机关作出处罚决定时要全面调查，根据处罚类型及对当事人权益影响大小等因素适用一定的证明标准。当证明违法事实的证据未达到一定的证明程度时，不能苛求行政机关对不存在违法情形做到事实清楚、证据确凿，但行政机关亦不能径直作出不予处罚决定，而要尽到审慎调查义务，排除主要疑点，否则就有进一步调查的必要性。
编写人：北京市门头沟区人民法院 龚浩鸣 王晶