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【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院（2018）京02行终字第902号行政判决书
2.案由：工商行政处罚纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：燃料公司
被告（被上诉人）：北京市工商行政管理局某区分局（以下简称某区工商局）
【基本案情】
2016年3月31日，燃料公司与某加油站订立《特许经营合同》，其中约定“……某加油站销售燃料公司或燃料公司授权配送企业供应的油品，不得销售第三方油品”。2016年4月1日，燃料公司与某集团公司签订《成品油买卖框架合同》，约定某集团公司旗下的石化公司按此合同执行，向燃料公司提供的油品应符合国家标准。2016年6月22日，燃料公司与某加油站签订购销合同，约定燃料公司向某加油站销售0#柴油32.48吨。2016年6月23日，某加油站至石化公司自提，并使用燃料公司指定的油罐车运输。2016年6月28日，唐山市丰南区市场监督管理局（以下简称丰南监管局）对某加油站销售的0#车用柴油抽样检测，经检测机构检验，结论为：该样品所检项目中硫含量不符合国家标准要求，质量不合格，并对某加油站进行了处罚。丰南监管局认定某加油站销售的该批次柴油的上级供货商为注册地在北京市某区的燃料公司，并于2016年11月22日以行政告知函的形式将案件线索移送至某区工商局。某区工商局经过前述调查，认为燃料公司向某加油站销售不合格柴油的事实成立，作出了被诉行政处罚：“燃料公司与某加油站签订购销合同，以4460元/吨的价格向某加油站销售0#柴油32.48吨，销售额共计144860.80元……燃料公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第六十五条、第一百零三条第三项的规定。依据上述规定，决定作出行政处罚如下：1.没收违法所得832.82元；2.罚款434582.40元……”2017年6月26日，某区工商局致函东营港经济开发区市场监督管理局，将案件线索移送。东营港经济开发区市场监督管理局认为未发现该公司的产品质量存在问题，未对某集团公司进行处罚。
【案件焦点】
1.某区工商局对本案是否具有管辖权；2.某区工商局提供的证据能否充分证明燃料公司存在违法行为。
【法院裁判要旨】
北京市西城区人民法院经审理认为：依照《中华人民共和国大气污染防治法》第五条、第一百零三条的规定，某区工商局具有对所辖区域内企事业单位违反大气污染防治规定的行为实施监督管理。本案中，某区工商局在接到丰南监管局移送的案件线索后，对燃料公司所涉销售行为及某加油站等单位的采购、销售涉案车用柴油进行了调查核实。其依据相关调查结论、检验报告所显示的检验结论作出了被诉决定书。其间，某区工商局亦通过听证形式听取了燃料公司的陈述与申辩。某区工商局作出的被诉决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。燃料公司的证据材料不足以支持其诉讼请求。
综上，北京市西城区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：
驳回燃料公司的诉讼请求。
燃料公司不服一审判决，提起上诉，理由如下：1.一审以《中华人民共和国大气污染防治法》认定某区工商局有管辖权错误，某区工商局从职权到地域均对本案无管辖权；2.某区工商局对其的处罚，缺乏充分证据，认定事实错误。
北京市第二中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条第三项及《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第二十条之规定，某区工商局对于本案具有管辖权。本案中，某区工商局认定燃料公司行为违法的主要依据为，某加油站与燃料公司存在购销的事实，丰南监管局认定对某加油站抽检结果不合格的0#车用柴油系从燃料公司购进，故燃料公司存在向某加油站销售不合格0#车用柴油的违法事实。但燃料公司在整个交易环节中并未经手涉案柴油，现根据东营港监管局的回函，亦未发现石化公司有生产不合格柴油的线索和证据，故燃料公司是否向某加油站销售了不合格的柴油，证据之间存在矛盾，事实不清。某区工商局对燃料公司作出的被诉行政处罚书，证据不充分，认定的事实不清，不符合《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”之规定，依法应予撤销。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，作出如下判决：
一、撤销一审判决；
二、撤销某区工商局作出的被诉行政处罚书。
【法官后语】
关于证据的证明标准，目前我国在刑事诉讼和民事诉讼领域都有足够的法律和理论支持，形成了比较统一的标准，但在行政诉讼领域，相关法律、法规尚无明确规定。证明标准与案件所涉利益及当事人地位息息相关。刑事案件往往涉及较大的公共利益，且当事人之间完全处于不对等的地位，为了保护人身权、财产权，防止滥用刑罚，刑事诉讼采取了较为严格的“排除合理怀疑证明标准”；民事诉讼是平等主体之间的利益纠纷，因此适用的是较为宽松的“优势证明标准”。行政诉讼的客体是具体行政行为，由于行政管理活动的广泛性和多样性，它对于行政相对人的利益和公共利益的影响是复杂的。既存在公权力性质强，行政机关处于明显优势地位的行政行为，如行政处罚；也存在行政职权性弱，行政机关与相对人地位较为平等的行政行为，如行政协议。因此，行政诉讼证明标准应当与行政案件的具体性质和严重程度呈比例关系，在不同案件中应采用不同的证明标准：行政行为对当事人的影响越重大，证明标准越高；在同一案件中说服责任的证明标准也要高于推进责任的证明标准。
行政处罚是典型的损益性行政行为，为相对人设定义务或剥夺、限制其权益，与刑事处罚有一定相似性，但又不同于刑事处罚。刑事处罚的目的是惩罚犯罪和维护社会安全，追求正义价值；行政处罚以维护社会秩序为目的，追求公正与效率的统一。如果要求行政机关在行政处罚程序中与刑事诉讼一样排除每一个合理怀疑，将会消耗大量的公共资源，严重影响行政机关的工作效率。且行政处罚形式多样，故对不同程度的行政处罚不宜适用同一证明标准。进言之，在适用排除合理怀疑的证明标准时应当有所限制，必须是对行政相对人的人身或财产权益有重大影响且主要适用在非当场性行政处罚中。对于其他影响小、程度轻的行政处罚，则可根据程度适用明显优势证明标准和优势证明标准。
本案中，某区工商局对燃料公司处以43万余元的处罚，属于较大数额处罚，对当事人财产权有较大影响，因此举行了听证程序。该案是对经销领域进行环保类工商行政处罚的新类型案例，对此后同类型案件具有一定的指导性意义，应当适用“排除合理怀疑”的证明标准。根据在案证据，某加油站所销柴油是从石化公司自提的，燃料公司在整个交易环节中并未经手涉案柴油，仅指定了油罐车。结合丰南监管局在抽样时是从某加油站的油枪中而非从油罐车中取样，某加油站结算卡账务交易明细清单中显示加油站有从其他公司购油的记录，以及二审法院依职权调取的证据中东营港监管局回函称未发现石化公司有生产不合格柴油的线索和证据的事实，无法排除某加油站销售的不合格柴油不一定是从燃料公司购入的合理怀疑。某区工商局提供的证据无法形成完整的证据链，不能证明燃料公司销售了不合格柴油，因此某区工商局所作行政处罚证据不足，应予撤销。
编写人：北京市第二中级人民法院 孙轶松 徐蕾