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【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行终609号行政判决书
2.案由：盐务行政处罚纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：物流公司
被告（被上诉人）：某市盐务管理局（以下简称市盐务局）、某市人民政府（以下简称市政府）
第三人：盐业公司
【基本案情】
郭某、冯某、刘某、徐某、章某五人系盐业公司职工。2017年1月3日，郭某等五人在南通市注册成立物流公司，该公司经营范围为道路普通货物运输、普通货物仓储等。2017年1月6日，物流公司与盐业公司签订《仓储物流配送合同》，约定物流公司将盐业公司食盐配送至南通市的终端各销售网点，盐业公司产品配送到终端商业网点前，货物所有权归盐业公司。后盐业公司向物流公司发送食盐62.4吨。同年3月16日，市盐务局执法人员发现郭某等人租用的仓库内存有数十吨盐业公司生产的食用盐，市盐务局遂对其涉嫌无食盐批发许可证批发食盐的行为予以立案查处，并对食盐先后两次先行登记保存。市盐务局经调查并履行处罚程序后，认定物流公司表面上按照盐改政策设立了第三方物流企业进行食盐配送，但从物流公司的设立、运营成本分担、配送费用的结算、利益的分配等方面看都不符合国家盐改政策，物流公司属虚假公司，其与盐业公司签订的配送协议虚假，其实质是以获取非法利益为目的开展无证批发食盐业务，根据《食盐专营办法》第十条、第二十一条及《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（以下简称211号文）、《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（以下简称604号文）的规定，责令物流公司改正，并对其作出没收食盐55.56吨，并处罚款人民币212160元的处罚。物流公司不服向市政府申请行政复议。2018年1月11日，市政府作出〔2017〕通行复第283号《行政复议决定书》，维持市盐务局作出的行政处罚决定。物流公司仍不服，向法院提起行政诉讼。
【案件焦点】
1.被诉行政处罚决定认定物流公司未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务事实是否清楚；2.市盐务局实施的证据先行登记保存行为是否违反法定程序。
【法院裁判要旨】
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为：盐业公司具有跨省自主经营食盐的资质，物流公司是合法成立的具有道路运营资格的物流企业。物流公司与盐业公司签订的仓储物流配送合同系双方自愿协商订立，郭某等五人确系物流公司的股东，但同时系盐业公司职工，由盐业公司安排到南通地区具体从事食盐销售工作不存在违法情形，市盐务局认定物流公司无证销售食盐的事实不清，证据不足。
江苏省南通市港闸区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项，第七十九条之规定，作出如下判决：
撤销市盐务局作出的行政处罚决定及市政府作出的行政复议决定。
市盐务局不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：关于被诉行政处罚决定认定物流公司未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务事实是否清楚的问题。211号文、604号文均明确，食盐批发企业可以通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同并委托其将食盐配送到食盐零售网点及食盐终端用户。本案中，首先，盐业公司与物流公司依照盐业体制改革文件的要求建立了物流配送关系。盐业公司有跨省自主销售食盐资格，物流公司系依法成立的物流企业，其受托将盐业公司产品配送至南通市的终端各销售网点，符合604号文的要求。其次，郭某等五人具有双重身份不违反法律规定。无论食盐生产企业采取何种方式销售食盐，势必涉及工作人员与终端用户的交流过程，郭某等五人作为盐业公司在南通地区的营销人员，在南通从事食盐销售业务并无不当。最后，案涉销售食盐的行为系以盐业公司的名义作出。《食盐配送单》、增值税普通发票等均可以证明食盐销售行为的主体是盐业公司。虽然市盐务局为证明物流公司实施未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务的行为，调查收集了大量证据，但是在物流公司及盐业公司对销售行为作出了合理说明及提交了相应证据的情况下，市盐务局作出行政处罚所依据的证据，达不到排除合理怀疑的证明标准，因而属于事实不清，证据不足。
关于市盐务局实施的证据先行登记保存行为是否违反法定程序的问题。行政执法主体证据先行登记保存应当受到在七日内及时作出处理决定的限制，行政机关应尽快将登记保存的物品，制作成证据的形式，并在七日内根据调查取证的情况对被先行登记保存的证据以处理决定的方式作出处置。本案中，市盐务局既未在法律规定的七日内针对被先行登记保存的食盐作出处理决定，其对食盐连续进行先行登记保存，实际上也是一种变相的扣押行为，违反法定程序。
综上，江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
2016年，国务院发布《盐业体制改革方案》，施行食盐生产企业进入流通和销售领域、产销企业开展跨区域经营等一系列改革措施，这是中国盐业史上里程碑式的改革。虽然盐业主管部门有权对盐改期间产生的各类违法经营现象进行辨别、惩处，以达到稳定市场、依法顺畅推进盐改的目的，但有的地方盐业主管部门出于“地方保护”主义，对跨区域经营的外地盐企施加阻力，通过查扣食盐等行政处罚方式破坏市场公平竞争。食盐是人类赖以生存的必需品，在对涉食盐案件的行政处罚行为进行司法审查的过程中，既要充分考虑到食盐作为食品的安全性要求，对行政机关适度的从严执法予以尊重，也要依法保护食盐定点生产企业经营自主权，优化盐业营商环境，及时制止地方盐业主管部门滥用行政权力，排除、限制竞争等垄断行为。
首先，行政处罚应当有充分的事实根据。事实的存在及其正确认定，是行政行为能够成立的基本要件，是行政行为合法性的前提和基础。行政机关在行政管理过程中，具有自由裁量权，司法机关在一定程度上应当予以尊重，但是，自由裁量不是无限制的，需要通过司法审查的强度、行政机关的举证责任、说明理由等义务来予以修正。行政诉讼由被告承担举证责任是基本原则。就证明标准而言，由于本案系行政处罚，且涉及被处罚人较大数额的财产，因此市盐务局对处罚决定的合法性，应当适用排除合理怀疑标准，即对案件事实的证明结论是唯一的，排除其他可能性。但市盐务局作出行政处罚所依据的证据，达不到排除合理怀疑的证明标准，因而属于事实不清，证据不足。
其次，公共政策可以作为认定食盐销售行为的依据。相较政策而言，法律具有原则性强、可操作性弱、稳定性强、及时性弱的特点，而政策具有明确的针对性，通常是为了解决某些特定问题而制定，在没有法律规范或法律规范缺乏具体可操作性指引的情况下，通过政策进行弥补，不违反依法行政的原则和精神。在盐业体制改革过渡期中，国务院、工信部、国家发改委先后制定了相关政策性文件，以确保盐业体制改革顺利实施。这些文件的主要精神在于坚持推进供给侧结构性改革，对不利于释放市场活力的规定予以革除，明确食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制。盐业主管部门在执法中应当顺应国家释放市场活力、鼓励企业自主经营、产销一体的盐改趋势，防止执法“一刀切”，对企业的销售模式作从宽掌握，以促进行业健康可持续发展。
最后，裁判结果应当体现法律效果和社会效果的统一。食盐的本质属性是食品，同时其又是一种商品。因此，在审理涉及食盐的案件时，食品安全、商品流通等也是不可忽视的要素。对于盐业主管部门在诉讼过程中提出的“放松对跨区域销售食盐行为的监管，将导致食盐价格无序、盐品质量下降甚至出现假冒伪劣商品”的问题，法院通过调研，了解到目前我国食盐市场的总体情况是供过于求，食盐如同味精、酱油等其他调味品一样，市场放开并不会导致其价格的上升，反而给予了消费者更多的选择。同时，对食盐流通环节与食盐质量的监管，二者并不冲突，新修改的《食盐专营办法》在允许产销企业开展跨区域经营的同时，不仅没有放松和削弱对食盐质量的监管，反而加强和完善了食盐安全监管体制。
编写人：江苏省南通市中级人民法院 张祺炜 金保阳