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【案件基本信息】
1.裁判书字号
广东省深圳市中级人民法院（2018）粤03行终854号行政判决书
2.案由：行政处罚纠纷
3.当事人
原告（被上诉人）：投资公司
被告（上诉人）：深圳市某区城市管理行政执法局
【基本案情】
2003年11月28日、2004年10月26日，深圳市规划与国土资源局分别发出深规土告〔2003〕37号、深国房告〔2004〕10号《深圳市土地使用权拍卖公告》，公开拍卖五宗地块的建设用地使用权。投资公司拍得上述地块，与深圳市规划与国土资源局签订了《深圳市土地使用权出让合同书》，约定土地使用权出让金、开发金、市政配套设施金合计人民币22.68亿元。后又分别取得上述地块的《权利证书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，其中《权利证书》记载土地用途为居住用地，土地性质均为商品房。
2005年5月，深圳市某区绿化委员会办公室发现投资公司正在动工的某居住区涉及占用林地，要求其停工并办理征占林地手续。投资公司致函某区人民政府、深圳市国土资源和房产管理局宝安分局等相关部门协调处理此事。后某区人民政府常务会议重大问题纪要明确：“在国土资金收支计划安排的预留专项经费中安排156.46万元，作为某居住区森林植被恢复费和使用林地可行性报告编制经费。”后深圳市某区绿化委员会办公室至2014年一直向某区土地中心催缴森林植被恢复费，但因种种原因，该林地的使用手续一直没有办理下来。
2015年3月11日，国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处对涉案房地产项目非法占用林地案进行挂牌督办，要求深圳市人民政府积极查处和整改。2016年6月23日，深圳市某区城市管理行政执法局立案查处，勘察发现涉案被占用林地上已建成别墅群、高层住宅等商品房共计两千多户，商品房业主均已办理产权登记。林地内原有植被不复存在，林业种植条件严重破坏，生态平衡功能丧失。2016年11月10日，深圳市某区城市管理行政执法局作出〔2016〕深宝监城行罚决字第2003号《行政处罚决定书》，对投资公司非法占用林地的行为处以“1.责令限期三个月恢复原状；2.对非法改变用途林地245773平方米处以每平方米10元的罚款，共处罚款2457730元”。
【案件焦点】
1.擅自改变林地用途的主体问题；2.投资公司是否实施了改变林地用途的行为；3.处罚决定内容在客观上是否具备可执行性。
【法院裁判要旨】
广东省深圳市盐田区人民法院经审理认为：涉案的五宗地块未经林业主管部门审核同意，在公开拍卖之前已被深圳市土地行政主管部门擅自改变了土地用途。投资公司作为行政相对人，基于国土部门的公信力，严格按照建设用地使用权出让的相关法律、法规，通过拍卖的方式合法取得涉案五宗地块的土地使用权，且在此后办理的一切产权登记及城市规划许可等严格的审批手续中未遇到障碍。
投资公司在知晓所建设项目涉嫌占用林地后没有置之不理、放任不管，而是及时与某区人民政府及国土部门协调处理，某区人民政府通过区政府常务会议重大问题纪要的形式提出了解决方案，明确了责任主体，投资公司作为房地产开发企业，在支付了高额的建设用地地价后，取得了全部合法的行政许可审批，得到了政府部门的明确书面承诺，故出于商业经济效益的考虑继续建设施工，该行为符合商业公司的行为逻辑。
行政相对人基于行政机关的公信力对行政行为产生了合理信赖，并且基于该信赖衍生了相关利益，该信赖保护利益在法律上应当得到确认。涉案的五宗地块系公开拍卖取得，投资公司信赖土地行政主管部门的公示公信力，此后在发现涉嫌占用林地时也信赖某区人民政府承诺妥善处理解决。土地行政主管部门擅自改变林地用途，由此造成了植被和生态功能的破坏，相关部门应当启动追责机制，而不能仅将一切责任归咎于行政相对人，这有悖于行政行为的公信力原则和对行政相对人的信赖保护原则。
涉案地块上的商品房业主均已取得产权证书，业主所有的物业经不动产登记部门确权，深圳市某区城市管理行政执法局无权也不可能擅自撤销业主的产权证书，更无权擅自拆除，处罚决定在客观上不具备可执行性。
广东省深圳市盐田区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项规定，判决：
撤销深圳市某区城市管理行政执法局于2016年11月10日作出的《行政处罚决定书》。
二审法院同意一审法院的裁判意见。
【法官后语】
本案涉及的焦点为行政相对人基于行政机关的公信力对行政行为产生了合理信赖，并且基于该信赖衍生了相关利益，该信赖保护利益在行政法上是否应得到确认的问题。所谓信赖利益保护原则，是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。信赖利益保护原则最基本的要义就是政府实施行政行为必须遵守诚实信用原则。
自2004年7月1日起开始实施的《中华人民共和国行政许可法》以法律形式确立了信赖利益保护原则，这一原则在我国的确立有利于依法规范行政许可行为、防止行政权的滥用、保护行政相对人的正当信赖利益，对于行政机关树立诚信观念、建设诚信政府，具有重要意义。信赖利益保护原则源于民法中的诚实信用原则，它要求“保护人民对国家之信赖，即不容许国家之行为使人民值得保护之信赖利益丧失，或是使人民因此无法预估到负担之增加或丧失之利益”。也就是说，行政相对人对行政权正当合理的信赖应当给予保护，行政机关不得擅自撤销、变更已生效的行政行为，确需撤销或变更的，对无过错的相对人应给予合理的赔偿或补偿。信赖利益保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安定性和其他工作、生活能有明确预期的基本前提。这种信任如果没有得到很好的保护，甚至受到损害，公众权利、公众利益乃至整个经济和社会发展都将处于不稳定、不连续的状态之中。
导致本案非法改变林地用途的根源在于国土部门的违法行政。国土部门违反《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定，擅自改变土地用途，将林地改变为建设用地，并通过公开拍卖方式获取了巨额的经济利益。买受人按照建设用地的标准支付了土地使用权出让金，取得《房地产证》《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》，其不可能怀疑也无从判断公开拍卖的土地性质存在问题。土地行政主管部门作为重要的政府职能部门，具有非同一般的公信力，每年会通过公开招标、拍卖或者挂牌出让方式出售大量建设用地的使用权，房地产开发企业必然基于相信行政权力的正当合理而产生信赖利益。如果这种信赖利益受到损害，将危害整个房地产开发行业的稳定性，严重破坏土地行政主管部门的公信力。
综观本案，信赖利益保护原则体现在多个方面。投资公司通过公开拍卖方式取得建设用地使用权，而土地行政主管部门在拍卖之前擅自改变林地用途损害了投资公司的信赖利益；在发现土地用途存在瑕疵时，某区人民政府提出的解决方案未能落实，再次损害了投资公司的信赖利益；深圳市某区城市管理行政执法局作出的“限期恢复原状”处罚，不但让投资公司在该地块项目上取得的所有行政许可均归于无效，还会损害所有取得产权登记的业主的物权利益。行政相对人基于行政机关的公信力对行政行为产生了合理信赖，并且基于该信赖衍生了相关利益，该信赖保护利益在法律上应当得到确认。适用信赖利益保护原则，对于防止行政权的滥用，保护行政相对人的正当信赖利益，具有重要意义。
编写人：广东省深圳市盐田区人民法院 张婷