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【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院（2018）京02行终630号行政判决书
2.案由：行政处罚纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：陆乙
被告（被上诉人）：某省卫生和计划生育委员会（以下简称某省卫计委）、原中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称原国家卫计委）
第三人：某省立医院
【基本案情】
2016年8月16日，某省立医院发生医疗质量安全事件，该院于2016年8月15日在对患者陆甲的抢救过程中，实施心包穿刺术、主动脉球囊反搏术和输血治疗前均未签署知情同意书，事后也未完善相关手续，病历记录不全，造成患者陆甲死亡。2016年11月3日，经某市医学会鉴定，该起事件为一级甲等医疗事故，医方承担主要责任。2017年2月21日，某省卫计委接到该起事件的举报，经初步审查认为符合受理条件，于当日决定予以立案。经过相关法定程序，某省卫计委于2017年4月28日作出〔2017〕001号《行政处罚决定》（以下简称被诉001号处罚决定），主要内容为：“……被处罚人：某省立医院……你单位违反了《医疗事故处理条例》第五条的规定。依据《医疗事故处理条例》第五十五条第一款‘医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分’的规定……现决定给予你单位冠心病介入诊疗科第3治疗组（即冯某治疗组）停业整顿一个月的行政处罚……”陆乙（陆甲之子）不服，于2017年6月15日向原国家卫计委申请行政复议。原国家卫计委收到复议申请材料后，于2017年9月15日作出〔2017〕56号《行政复议决定书》（以下简称被诉56号复议决定），维持某省卫计委作出的被诉001号处罚决定。
陆乙向法院起诉，称某省立医院造成患者陆甲死亡系医疗事故，经医疗事故技术鉴定，该事故为一级甲等医疗事故，医方承担主要责任。根据《医疗事故处理条例》第六十条规定，某省立医院是造成该起医疗事故的医疗机构，被诉001号处罚决定仅处罚医院的诊疗小组，违反法律规定，应当予以撤销。故诉至法院，请求法院判决撤销被诉001号处罚决定和被诉56号复议决定。
【案件焦点】
1.卫生行政机关只针对有责任的治疗组，而非针对责任医院作出停业整顿一个月的行政处罚是否合法；2.医疗行政处罚中比例原则的适用标准。
【法院裁判要旨】
北京市西城区人民法院经审理认为：《医疗事故处理条例》第五十五条第一款规定，医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分。本案中，某省卫计委经调查并结合相关证据，认定该起事故为一级甲等医疗事故，医方应负主要责任，某省立医院作为院方负有管理责任，应追究其法律责任。其中，在对该院进行行政处罚的裁量上，综合考虑了某省立医院的诊疗覆盖范围、门急诊量以及承担的教学、培训任务、社会影响等合理因素，作出的行政处罚结果兼顾了患者权益和社会公共利益，符合比例原则，法院予以认可。据此，某省卫计委对某省立医院作出的决定给予该院心内科冠心病介入诊疗科第3治疗组停业整顿一个月的行政处罚决定，事实清楚，法律适用准确，法院予以支持。同时，某省卫计委和原国家卫计委在行政程序上并无不当。
北京市西城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回陆乙的诉讼请求。
陆乙上诉后，北京市第二中级人民法院经审理认为：因为第3治疗组并非《医疗机构管理条例》第二条规定的“医疗机构”范畴，所以某省卫计委的被诉001号处罚决定的处罚方式实际上对《医疗事故处理条例》第五十五条第一款规定的处罚对象作了扩大理解。尽管上诉人对某省卫计委以第3治疗组为处罚对象提出异议，但该种处罚方式敢于直面法律发展的滞后性对行政处罚裁量权造成的限制与挑战，体现了行政处罚的比例原则，符合《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，法院予以肯定。某省卫计委综合考虑了某省立医院的诊疗覆盖范围、门急诊量以及承担的教学、培训任务、社会影响等合理因素，作出的行政处罚结果兼顾了患者权益和社会公共利益，符合比例原则、适当性原则，处罚幅度适当，适用法律正确，法院予以认可。此外，被上诉人在行政处罚和行政复议的程序上，并无不当。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
依据行政处罚法定原则，行政处罚应当具有明确的法律依据。《医疗事故处理条例》自2002年起实施，其中的行政处罚对象及适用条件相对于医疗机构的迅速发展而言具有一定的滞后性。《医疗事故处理条例》第五十五条第一款规定，医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证。本案中，医疗事故责任主体某省立医院系一家拥有百年历史的公立三甲医疗机构，每年接待300多万人次。对于已经发生致人死亡后果的严重医疗事故，如果依据《医疗事故处理条例》第五十五条第一款的规定，对医疗机构作出责令限期停业整顿直至吊销执业许可证，将对数百万名患者特别是对已经在院就医的患者的诊疗活动和健康恢复造成严重影响。因此，承办法官在本案中运用行政处罚的比例原则对行政机关处罚有责任的诊疗组的合法性与适当性进行了论述。
行政行为应当遵循比例原则。行政比例原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，这是行政比例原则在行政处罚领域的具体体现。比例原则要求行政机关的行政行为必须能够实现行政目的，有多种可供选择的手段可以达到行政目的时，应该尽可能采取对相对人损害最小的手段，实施行政行为所能够达到的利益与行政相对人的合法权益的侵害之间应达到平衡。
1.行政处罚行为应当符合行政立法的目的
这是对行政主体实施行政行为的一种目的上的要求，即行政主体实施行政行为必须能够实现其所宣称的行政目的，至少是有助于该行政目的的实现。如果行政行为与目的相悖，根本无法达到行政目的，则违反了行政比例原则中的目的性原则。《医疗事故处理条例》第一条规定，为了正确处理医疗事故，保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益、维护医疗秩序，保障医疗安全，促进医学科学的发展，制定本条例。由此可见，《医疗事故处理条例》的立法目的不仅在于保护患者的合法利益不受侵害，而且保护医疗机构及医护人员的合法权益、维持医疗秩序亦是该条例所要实现的社会价值之一。对于规模较大的综合性医院发生的医疗事故，情节严重，需要作出停业整顿或者吊销执业许可证处罚的，如果将医院作为行政处罚的相对人，势必对数百万名患者的就医产生不利影响，亦严重影响其他非医疗事故责任医护人员的合法权益，不符合《医疗事故处理条例》的立法目的。
2.行政处罚行为应当遵循适当性原则
有多种可供选择的手段可以达到行政目的时，行政机关应该尽可能采取对相对人损害最小的手段。医疗行政处罚的主要目的在于保护患者权益及保护医疗机构及医护人员的合法权益，行政机关在作出医疗行政处罚时应当选择能够达到行政处罚目的又对医疗机构与医护人员损害最小的处罚手段。本案中，造成医疗事故的手术系由某省立医院的第3治疗组实施，某省卫计委对该小组作出停业整顿的处罚决定，既达到了医疗行政处罚目的，又对某省立医院的其他医疗工作产生最小的影响，符合行政处罚的适当性原则。
3.行政处罚的幅度应当符合相当性原则
即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。是指一项行政措施虽然为达到行政目的所必要，但如果其实施的结果会给人民带来超过行政目的的价值的侵害，那么，该项行政权力的行使就违反了比例原则。也就是说，行政主体在行使某项行政权力前，必须将行政目的要达到的利益与给人民造成的后果之间进行权衡，只有在证明行政行为追求的目的重于给人民造成的侵害时才能采取。本案中，某省立医院的第3治疗组发生医疗事故，致使患者陆甲死亡，该违法行为的危害后果仅及于陆甲及其他可能在该治疗组就医的患者，不会对其他科室的患者治疗产生危害后果。行政机关如对某省立医院直接进行停业整顿或者吊销执业许可证处罚，势必会影响到广大人民群众的就医利益，该处罚内容所追求的目的大于给人民造成的侵害后果，则会违反行政处罚的相当性原则。因此，某省卫计委仅对第3治疗组作出停业整顿一个月的处罚，处罚的幅度与医疗事故的社会危害程度相当，亦符合行政处罚的相当性原则。
现代法治以人民权利为本位，而比例原则恰源自人民权利的基本性质，体现公平正义的观念，亦是依法行政的应有之义。司法实践中，行政处罚的比例原则鲜有被直接应用于认定行政处罚合法性的依据，但人民法院在司法审判中恰当地运用比例原则对行政行为进行审查，既有利于防止行政机关对行政裁量权的滥用，又有利于社会高速发展中立法滞后情况下人民权利的保护。本案中，承办人运用行政比例原则论述了行政机关将《医疗事故处理条例》第五十五条第一款中“医疗机构”扩大解释为“诊疗机构”并作出相应行政处罚的合法性与合理性，该案例对于医疗事故行政处罚的法律适用具有一定借鉴意义，对相关司法审判具有一定的积极指导作用。
编写人：北京市第二中级人民法院 王琪