下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行终264号行政判决书
2.案由：行政处罚及行政复议纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：食品公司
被告（被上诉人）：某市规划局、某市人民政府
【基本案情】
原某市计划委员会于1994年7月15日对原某市食品公司新建瓜果蔬菜批发市场的申请作出批复，同意其新建瓜果蔬菜批发市场。1995年4月12日，原某市城乡建设局向原某市食品公司核发了《建设工程规划许可证》。原、被告一致确认：原告食品公司系原某市食品公司改制而来，原某市食品公司依照上述许可所建造的建筑均登记在原告食品公司名下，且位于食品公司厂区内。
原告食品公司厂区北部自东向西搭建了三间大小不等的披棚。2017年1月，原告对西侧披棚加建隔板。至处罚决定作出时，东侧披棚总建筑面积为18.18平方米，中间披棚总建筑面积为25.39平方米，西侧披棚建筑面积为168.36平方米，建筑面积共计211.93平方米。
2017年7月17日，被告某市规划局根据投诉举报，对涉案披棚予以立案调查。2017年7月18日，被告某市规划局就披棚违建问题开展调查、现场勘查。2017年9月6日，被告某市规划局向原告送达行政处罚事先告知书及听证告知书。2017年9月11日，原告食品公司提出书面陈述、申辩。2017年10月18日，被告某市规划局通知原告参加听证。2017年10月26日，被告某市规划局就原告披棚违建一案举行听证。2017年11月8日，被告某市规划局作出行政处罚决定，认定原告违建211.93平方米的事实，责令原告自行拆除211.93平方米的三间披棚。该决定于2017年11月10日送达原告。
原告不服行政处罚决定，于2018年1月3日申请行政复议。被告某市人民政府于2018年1月4日受理复议申请后，向被告某市规划局送达行政复议答复通知书。某市人民政府于2018年3月2日决定延期审查30日。2018年3月26日，被告某市人民政府作出行政复议决定，维持行政处罚决定。
审理中，原、被告一致确认涉案三间披棚南侧紧邻房屋已经变更为居民住宅，且有居民入住。
【案件焦点】
1.涉案披棚是否为未经规划许可的违法建设；2.对涉案披棚予以查处有无超出法定追究时效；3.对涉案披棚采取责令拆除的处理是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院经审理认为：
关于焦点一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，原告确认涉案三间披棚未取得相应的规划许可，被告某市规划局经向职权部门查询检索，亦未发现相应的建设许可文件，故被告认定涉案三间披棚构成违法建设并无不当。
关于焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”鉴于涉案三间披棚至处罚时仍然存在，故被告某市规划局予以处罚并未超出法定的追究时效。
关于焦点三，涉案披棚是否构成《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条所规定的“无法采取改正措施消除影响”之情形。根据被告某市规划局提交的照片、现状平面图等证据，结合原、被告当庭确认的事实，涉案三间披棚南侧紧邻房屋已经变更为居民住宅。由此，披棚的存在对南侧住宅户的通风、采光、通行产生了不拆除披棚就难以恢复的影响，构成《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款所规定的“前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形……（五）其他无法采取改正措施消除影响的”之情形。
江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告食品公司的诉讼请求。
一审宣判后，食品公司不服，上诉至江苏省泰州市中级人民法院。二审法院同意一审法院的裁判意见。
【法官后语】
本案的审查对象为某市规划局作出的行政处罚决定，认定原告实施的违法建设有无超过法定的追诉时效、处罚决定适用法律是否正确。
第一，2021年《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”较之于修改前的行政处罚法第二十九条，增加了针对特定重点领域违法行为五年追究时效的特别规定。针对一般违法行为，仍与修改前的行政处罚法第二十九条规定的精神一致。鉴于涉案三间披棚至处罚时仍未被拆除或被采取改正措施，规划违法行为处于持续状态，应认定被告某市规划局实施处罚未超过法定追究时效。
第二，涉案披棚建设于1995年，当时调整违法建设行政管理关系的法律为《中华人民共和国城市规划法》。而本案被告某市规划局实施处罚均系依照《中华人民共和国城乡规划法》之规定，故即使原、被告均未注意到处罚所依据的法律适用问题，基于全面审查的原则，法院仍需对本案应适用原《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》的问题进行审查。笔者认为：
1.根据相关立法的精神和本旨，存续状态的违法建设应当视为一种继续性行为。随着时间的推移，现实中的违法建设状态可能不断更新或发生变化，处罚标的显然不应机械地判定为建造行为和当时的违法建设，而是被处罚时仍然存续的违法状态。
2.对于违反规划许可的建筑物或构筑物，规划部门在审查拟在周边实施建设的规划申请时无需予以考量。从规划实施的影响和相应处罚方式来看，随着依照后续规划许可实施建造的新的规划参照物的形成，既存的违法建设对规划体系所产生的不利影响也将发生变动，此时显然应以产生规划影响的违法现状作为入罚、量罚的评价因素更为妥帖。故对于城乡规划法和城市规划法的适用判断，应当适用作出处罚时或者行政行为违法终了时的法律，而不是非法建造行为实施时的法律。
编写人：江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 李剑峰 肖云璐