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【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行终499号行政判决书
2.案由：安全生产管理行政处罚纠纷
3.当事人
原告（被上诉人）：货运公司
被告（上诉人）：某市安全生产监督管理局（以下简称某市安监局）
【基本案情】
2017年9月6日，新材料公司机舱罩后处理车间发生一起物体打击事故，因吊带断裂，机舱罩掉下来压在汪某身上，致汪某死亡。事故发生后，某市安监局牵头成立事故调查组及专家组，于同年11月4日形成新材料公司“9·6”物体打击事故调查报告，对事故发生单位概况、发生经过及救援情况、事故损失、事故发生原因和性质、事故责任及处理建议等进行了说明。其中，对劳务发包情况认定为：2017年2月20日，新材料公司与货运公司签订货运合同，货运公司又与驾驶员武某口头约定，由武某负责新材料公司的运输劳务，事发当天武某自带一辆车，聘请驾驶员汪某。
2017年11月18日，如皋市人民政府作出皋政复〔2017〕104号批复，原则同意事故调查组报告对事故原因与事故责任的分析和认定。当月22日，某市安监局对该事故立案处理。经送达行政处罚告知书、组织听证会后，某市安监局于2018年1月10日作出〔2017〕268号行政处罚决定书（以下简称268号处罚决定），货运公司对外包人员安全教育不到位，外包人员安全意识淡薄，在吊装作业过程中，违规进入吊物的下方，对案涉事故发生负有责任，依法决定对货运公司罚款20万元。当日，某市安监局还作出〔2017〕267号处罚决定书（以下简称267号处罚决定），决定对新材料公司罚款23.9万元。
货运公司提起本案诉讼，认为被诉268号处罚决定对案涉车辆车主、武某与车主的关系、汪某为谁工作、汪某报酬由谁支付等事实均未查清，又未能说明“外包人员”定义及明确货运公司与“外包人员”之间的权利义务。实际上汪某不持有驾驶案涉车辆的驾驶证，故该处罚认定汪某系货运公司的外包人员，事实认定错误，请求撤销268号处罚决定。
【案件焦点】
1.货运公司对外包人员汪某是否具有安全教育的义务；2.如有，该义务是否履行到位。
【法院裁判要旨】
江苏省海安市人民法院经审理认为：货运公司向某市安监局提供了2017年涉及武某的安全管理台账，某市安监局对该台账予以认可并作为证据向法院提交，证明货运公司对武某已经履行了安全教育义务。案涉事故直接原因是吊运过程中新材料公司吊带断裂，新材料公司对案涉事故负有直接责任。货运公司将机舱罩运输项目进行转包的行为本身并没有过错，故案涉事故与货运公司对汪某的安全生产教育义务之间无必然因果关系。某市安监局认定“货运公司对外包人员安全教育不到位”错误。
江苏省海安市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，作出如下判决：
撤销某市安监局作出的268号处罚决定。
某市安监局不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：首先，安全生产义务是生产经营单位必须遵守的法定义务，对从业人员进行安全教育和培训是生产经营单位的安全生产义务之一。如果生产经营单位对外发包其生产经营项目，就要对承包单位的安全生产工作进行统一协调、管理和定期检查。也就是说，发包后仍要承担安全生产义务，包括安全生产教育和培训义务。如果承包单位或个人违反有关法律、行政法规关于安全生产的管理规定的行为，发包单位仍应承担相应的处罚；如果发生了生产安全事故，发包单位同样应承担相应责任。其次，在货运公司安全管理台账及货运公司法定代表人、股东陈述笔录中，均未涉及对包括汪某等外包人员的安全生产教育和培训情况。最后，对负有生产安全事故责任的单位和个人进行调查，是由相关部门组成的事故调查组及专家组实施的。经人民政府批复同意的事故调查报告具有专业性，是有关机关对负有责任的单位和个人进行行政处罚的直接依据。如果没有其他证据足以否定事故调查报告，行政机关在作出行政处罚和人民法院审查时，应当采用其对有关事故发生经过、原因以及事故性质和责任等的认定。故，上诉人某市安监局认定货运公司对外包人员安全教育不到位，证据确凿，于法有据。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，作出如下判决：
一、撤销一审判决；
二、驳回货运公司的诉讼请求。
【法官后语】
安全生产实践中，因生产经营项目发包或转包后造成安全管理工作责任不明甚至脱节，安全生产事故以及相关的诉讼时有发生。究其原因，主要是安全生产经营单位特别是单位负责人对安全生产义务的法定性和不可转让性认识不清。从现有相关案例裁判观点来看，不同法院对作为法律强制性规定的安全生产义务、违反安全生产义务的责任承担以及非法定事由安全生产义务及其责任的不可转移，均不统一。本案裁判明确了“安全生产义务不因生产经营项目发包或转包而转让或免除”这一基本原则，对生产经营单位抓好发包和转包中的安全生产工作以及行政机关执法、人民法院司法审查都有一定的示范和规则指引意义。
首先，安全生产工作事关人民群众的生命和财产安全，事关公共利益和经济社会持续健康发展。因此，作为生产经营活动主体的生产经营单位，同时也是安全生产工作的义务主体。《中华人民共和国安全生产法》对此作出了规定，并明确生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
其次，安全生产义务作为一种行政法上的绝对义务，其强制性正是基于其法定性。亦即，在没有法律明确规定的情形下，生产经营单位不得通过协议或其他方式转让或免除其依法应当承担的安全生产义务，否则该相关约定因违反法律法规强制性规定而归于无效。《中华人民共和国安全生产法》第四十九条第二款对此作出了明确规定，即生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。第一百零三条第二款对违反上述规定进一步设置了处罚措施，其目的就是防止生产经营单位通过发包而减轻自己的安全生产义务，对承包单位的安全生产问题不闻不问，从而导致安全漏洞或安全事故的出现。
最后，安全生产教育和培训是生产经营单位安全生产管理工作的一项重要内容，也是防止安全隐患和安全事故发生、确保生产安全的一项重要的基础性工作。为了督促生产经营单位依法进行安全生产教育和培训，《中华人民共和国安全生产法》第二十八条第四款规定，生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。
本案判决生效后，当地的安全生产监管部门把该案作为内部业务培训和企业安全生产教育的典型案例，取得了良好的法律效果和社会效果。
编写人：江苏省南通市中级人民法院 杨德华