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【案件基本信息】
1.裁判书字号
广东省珠海市中级人民法院（2019）粤04行终155号行政判决书
2.案由：安全生产监督行政处罚纠纷
3.当事人
原告（被上诉人）：某食府
被告（上诉人）：珠海市某区应急管理局（原珠海市某区安全生产监督管理局）
【基本案情】
某食府与某广告公司签订合同，约定由其负责某食府户外招牌拆改及发光灯管的安装。后某广告公司口头将搭建拆除竹排架的工作发包给自然人林某，林某安排了没有高空作业资质的王某负责搭拆竹排架。2017年3月13日，王某在拆除竹排架时坠落至地面，被送至医院抢救，于29日医治无效身亡。2017年3月23日，珠海市某区城市管理局对某食府颁发户外广告设施和招牌设置许可证。
原珠海市某区安全生产监督管理局在作出行政处罚案件调查报告和行政处罚集体讨论记录后，作出（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》。某食府不服，向珠海市人民政府申请行政复议，珠海市人民政府对《行政处罚决定书》予以维持。某食府不服，依法提起行政诉讼。珠海市金湾区人民法院作出行政判决书，以（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》程序违法为由，判决撤销上述行政处罚决定书和行政复议决定书。
2018年12月3日，原珠海市某区安全生产监督管理局作出（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定）认定某食府未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的某广告公司，导致事故发生，对事故负有责任。根据《生产安全事故报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定》第三条规定，认定某食府为事故发生单位。依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第一百零九条第一款第一项和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条的规定，决定给予其20万元罚款的行政处罚。某食府不服，提起本案诉讼。
【案件焦点】
1.被诉行政处罚决定认定某食府是事故发生单位是否正确；2.被诉行政处罚决定适用法律是否正确。
【法院裁判要旨】
广东省珠海市金湾区人民法院经审理认为：住建部《城市户外广告设施技术规范》
发布在《珠海市户外广告设施设置技术规范》之后，应适用住建部《城市户外广告设施技术规范》。被诉行政处罚决定是依据《珠海市户外广告设施设置技术规范》而作出，法律适用错误。假设《珠海市户外广告设施设置技术规范》可以作为被诉行政处罚决定的法律依据，其第5.1条规定的是户外广告设施的设计行为应由具备相应资质的单位设计，原珠海市某区安全生产监督管理局拟处罚的是安装行为没有承揽给有相关资质的企业，其适用第5.1条亦属错误。
广东省珠海市金湾区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销原珠海市某区安全生产监督管理局于作出的（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》。
珠海市某区应急管理局不服，提起上诉。广东省珠海市中级人民法院经审理认为：某食府与某广告公司之间形成的是加工承揽合同关系，组织员工生产、完成工作任务、收取工作报酬的主体是承揽人某广告公司，定作人某食府只是验收工作成果、支付报酬而已，不是组织本次生产活动的主体单位。本案不属于《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”规定的情形，某食府不是本案生产安全事故责任单位。一审判决虽没有评述被诉行政处罚决定的处罚对象是否准确，但认定事实无误，且最终处理结果正确，应予维持。
广东省珠海市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
本案以承揽合同关系的本质特征为落脚点，认定定作人某食府不属于《中华人民共和国安全生产法》（2021年修正）第一百一十四条规定的对生产安全事故负有责任的生产经营单位，对于规范安全生产监督管理部门正确认定生产经营单位的安全生产义务以及生产安全事故责任主体具有典型意义。
当生产经营单位存在违法发包行为时，若发生生产安全事故，行政机关往往不区分该发包行为是承包关系还是承揽关系，均已违反《中华人民共和国安全生产法》（2021年修正）第四十九条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”的规定，对“发包方”和“承包方”采取双罚制。实际上，发包是指法律上的承包合同关系，而非现实生活中所使用的“发包”，尤其并非被称为“发包”实为“承揽”的行为。因此，正确区分承揽关系与承包关系，对于认定生产安全事故责任主体而言，尤为重要。
在承揽合同关系中，承揽人按照定作人的要求以自己的设备、技术和劳力完成工作，对工作成果的完成负全部责任，定作人根据约定验收工作成果、支付工作报酬。在承包合同关系中，发包人将生产经营项目部分或全部发包给承包人，由承包人自行经营管理。两者本质区别在于，承包关系涉及自行经营管理权，而承揽合同的标的物是特定的劳动成果，不涉及经营管理权。本案中，某广告公司只负责某食府户外招牌拆改及发光灯管的安装，不涉及经营管理权，某食府与某广告公司之间形成的是承揽关系，某食府是定作人，不是违法发包人，因此不是涉案生产安全事故责任单位。
本案判决认定定作人不是违法发包人，因此不属于对生产安全事故负有责任的生产经营单位，既有效发挥了行政诉讼的监督职能，督促行政机关正确履行职责、规范此类执法活动；又充分保护了企业的合法权益，让企业放心经营、安心经营，对创造公开、透明、稳定、可预期的营商环境具有积极影响；同时，也为类案的处理提供了一定的参考价值。
编写人：广东省珠海市中级人民法院 王智斌 宋义明