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【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2019）京03行终305号行政判决书
2.案由：行政处罚纠纷
3.当事人
原告（被上诉人）：果酱公司
被告（上诉人）：某市某区市场监督管理局（以下简称原某区食药局）
第三人：北京某超市股份有限公司安贞分公司（以下简称某超市）
【基本案情】
2017年4月23日，某举报人举报其在某超市购买的某品牌菠萝果酱混有异物。次日，经批准，原某区食药局对举报事项立案调查。后，原某区食药局对某超市进行现场检查，并对某超市委托代理人进行询问调查。2017年6月27日，原某区食药局向某超市送达《听证告知书》，告知其涉嫌的违法行为，依据相关法律有权要求听证。
2017年7月12日，原某区食药局作出被诉《行政处罚决定书》，认定某超市于2017年4月21日至6月20日销售了包括果酱公司生产的某品牌果酱在内的7种混有异物的食品，食品货值金额52.9元，违法所得52.9元。有部分混有异物的食品，某超市不能提供该产品的食品出厂检验合格证或者其他合格证明。该超市的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第六项的规定，依据该法第一百二十四条第一款第四项的规定，对某超市给予如下处罚：没收违法所得52.9元；罚款80000元。
某超市已履行了缴纳罚款的义务并从经销商的货款中扣除，经销商亦向果酱公司进行了追偿并获得相应款项。
果酱公司不服：首先，违法事实认定错误。原某区食药局未开瓶验证，仅凭经验对是否存在“异物”作出判断，造成误认的可能性非常大，属于滥用自由裁量权。其次，程序违法。该公司作为与被诉行政处罚行为有直接利害关系的当事人，原某区食药局也未给予当事人充分的陈述、申辩和举行、参加听证的权利。
原某区食药局辩称，果酱公司既不是本案所涉举报的举报人，也不是本案所涉行政处罚的相对人，且该局作出的行政处罚决定也未对其合法权益产生实际影响，因此果酱公司不符合法定起诉条件，应予以驳回。该局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
【案件焦点】
对“混有异物”的理解和食品安全执法中应采取何种适当程序保障生产商程序权利问题。
【法院裁判要旨】
北京市朝阳区人民法院经审理认为：原某区食药局在被诉行政处罚决定中对果酱公司生产的某品牌果酱所作的“混有异物”的事实违法性的评价势必对生产者的权利义务产生一定实际影响。因此，从充分保证诉讼权利的角度出发，本案应认定果酱公司具有原告主体资格，但其作为原告能主张的权利范围应区别于行政处罚的直接相对人。
综合考察食品安全法的立法本意，“混有异物”应是指食品中混有与食品属性不同、影响食品质量安全且可能对人体健康造成伤害的物质。对于“混有异物”的判断，不能仅凭感官观察，应结合食品配料表中的食品原料属性及食品本身属性、加工工艺流程等因素综合判断，必要时应启动鉴定程序进行深入调查。同时，关于执法程序，行政执法机关应结合案件具体情况，采取合理方式赋予食品生产商就其生产食品涉嫌违法定性的陈述、申辩权利。
本案中，原某区食药局的执法调查既未开瓶排除黑色点状物质可能存在于瓶体的可能性，又没有结合配料的属性及果酱生产加工工艺的国家标准对果酱中出现黑色点状物质是否属于合理范畴进行分析判断，在执法程序中也未以合理方式向果酱公司开展调查，未出于查明案件事实的需要给予果酱公司就涉案食品涉嫌违法的定性陈述、辩解的权利，即径行作出“混有异物”的事实认定。鉴于被诉行政处罚决定中的没收违法所得和罚款的处罚内容具有不可分性，应依法予以整体撤销。
北京市朝阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：
撤销原某区食药局作出的《行政处罚决定书》。
二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
本案系生产商就食药监管部门针对销售商销售环节的违法行为作出的处罚决定不服而提起的诉讼。在该类案件中，生产商可以主张的权利范围，直接影响食药监管部门的执法程序、方式，以及对相关人合法权益的保障。对此，本案形成了以下不同的意见：
第一种意见认为，生产商并非《中华人民共和国行政处罚法》第六十六条第一款和第七十三条第一款规定的“当事人”，处罚决定的相对人是销售商，生产商不应参与行政处罚执法程序，并不享有陈述、申辩、听证的程序性权利。
第二种意见认为，食药监管部门的处罚决定中包含对生产商的食品违法性的评价，对其权利义务产生实际影响，应遵循正当程序原则，告知食品生产商拟认定其产品存在的违法情形及作出该认定所依据的事实及理由，并听取食品生产商的陈述和申辩，使食品生产商与销售商一样真正参与到行政程序中，享有与销售商完全相同的程序性权利。
第三种意见认为，生产商并不享有《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚相对人应享有的陈述、申辩等程序性权利。但为查清案件事实，准确适用法律，保证收集的定案证据的完整性、真实性和证明效力，行政执法机关应赋予食品生产商就其生产食品涉嫌违法定性的陈述、申辩权利。该程序的设置并非法定要求，但未给予生产商相应权利，导致事实认定不清的法律后果，应由行政机关承担。
本案采取第三种意见。具体理由为：首先，被诉行政处罚决定涉及直接行政相对人和事实利害关系人，针对两个主体形成不同的处理方式：“违法行为＋处罚”“事实违法性评价＋未处罚（线索移送或者另案处理）”。针对以上两种处理方式，直接行政相对人应当享有相关程序性权利，但事实利害关系人在被诉处罚决定中缺少处罚结果要件，则不享有相关程序性权利。其次，生产商不享有相关程序性权利，并不意味着生产商完全被排除在针对销售者的行政处罚程序之外。当法律并未对违法行为的界定、判断标准、执法程序和方式作出明确规定时，食药监管部门仅针对销售商的调查无法达到事实清楚、法律适用正确，则需要生产商参与到执法程序中，就其生产的食品从原材料、加工环节、适用国家标准等方面进行特定陈述、申辩。需要强调的是，生产商的陈述、申辩，区别于销售商的程序性权利。最后，尽管生产商参与针对销售商的执法程序并非法定程序，但如果无法通过针对销售商的一般执法程序达到事实清楚、证据充分、适用法律正确的行政执法效果时，那么生产商的参与则成为必要环节。
本案中，在食药监管部门对“混有异物”法律判断标准不明确、认定步骤简单化的情况下，将生产者纳入执法程序具有必要性和合理性。这一方面可以确保食药监管部门全面把握案件事实，准确适用法律；另一方面可以保障相关人的合法权益，规范执法程序，以实现食品安全监管的目的。
值得注意的是，本案涉及生产商在食药监管部门就销售商涉嫌违法执法过程中权利保障的问题，本案的裁判直接影响食药监管部门的执法程序和方式，具有重要的司法指导意义。
编写人：北京市朝阳区人民法院 朱军巍 刘会霞