009 食品安全添加行为的行政处罚案件中待定事实的证明标准
——科技公司诉某区市场监督管理局、某市市场监督管理局行政处罚及行政复议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第一中级人民法院（2020）京01行终332号行政判决书

2.案由：行政处罚及行政复议纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：科技公司

被告（被上诉人）：某区市场监督管理局（以下简称某区市监局）、某市市场监督管理局（以下简称某市市监局）

第三人：蜂业公司

【基本案情】

【案件焦点】

1.市场监督部门在生产销售商能否构成《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一项“添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品”的事实认定上，应遵循何种证明标准；2.如何看待行政相对人在听证程序中的申辩和反证在认定待证事实中的作用。

【法院裁判要旨】

北京市海淀区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一项的规定，科技公司销售的涉案产品中含诺氟沙星，诺氟沙星原料药的各种盐、酯及其各种制剂可能对养殖业、人体健康造成危害或者存在潜在风险，已停止用于饲养可食用动物。故某区市监局认为涉案产品属于添加其他可能危害人体健康物质的食品，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一项的规定，对其违法事实的定性并无不当。科技公司认为其未主观非法添加诺氟沙星，涉案产品中含诺氟沙星系因环境带入，但涉案产品中含有诺氟沙星系客观事实，相关法律法规并未规定行政机关对食品生产经营主体的处罚以其系主观故意为要件，且科技公司未提交相关证据证明涉案产品中含有的诺氟沙星系因环境带入，对科技公司的该项主张亦不予支持。

北京市海淀区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，作出如下判决：

驳回科技公司的诉讼请求。

科技公司不服一审判决，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理认为：本案中，科技公司销售的生产日期为2018年6月4日、9月16日的涉案产品中含有诺氟沙星，而食品中禁止添加诺氟沙星。但根据在案证据，存在涉案产品原料中含有诺氟沙星的可能性。某区市监局认定涉案产品含有的诺氟沙星系人为添加缺乏证据支持。其据此作出被诉处罚决定，认定事实不清，依法应予撤销。某市市监局作出的被诉复议决定，亦应一并撤销。一审法院据此作出的一审判决认定事实有误，应予纠正。科技公司的上诉请求于法有据，予以支持。

北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，作出如下判决：

一、撤销一审判决；

二、撤销某区市监局作出的被诉处罚决定；

三、撤销某市市监局作出的被诉复议决定。

【法官后语】

本案的争议焦点为涉及食品安全添加行为的行政处罚案件中待定事实的认定标准和反证证明力问题。食品安全添加行为的认定应适用明显优势证明标准，但当相对人提出的反证达到相当证明力时，推定事实应被推翻。

1.食品安全添加行为的认定应适用明显优势证明标准

证明标准，是指法律规定的运用证据证明待证事实所要达到的程度。我国行政诉讼法并未对证明标准作出明确的规定，但在证据理论中，证明标准被理解为负有举证责任的一方当事人，对其主张的事实予以证明所应达到的水平和程度。

在行政案件中，采用何种证明标准，对于行政执法和司法审查的取向具有决定性作用。行政行为的多样性、复杂性决定了行政诉讼无法确立一个统一的普遍适用的证明标准。通说基本倾向于以明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和排除合理怀疑证明标准为补充。明显优势证明标准，是指法院按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据认定案件事实；排除合理怀疑证明标准，接近刑事诉讼证明标准，是指案件主要事实均应有证据证明，且证据之间及证据与事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理排除；优势证明标准，接近民事诉讼证明标准，是指一方当事人提供证据的证明效力及证明的案件事实比另一方更具有可能性和说服力。在食品安全行政处罚案件中，排除合理怀疑证明标准主要适用于责令停产停业和吊销执照等对行政相对人财产权益有重大影响的行政案件；对于适用简易程序作出处罚的案件，一般采用优势证明标准；对于依据一般程序作出的行政处罚案件，需要结合个案情况具体分析适用何种证明标准。

个案中证明标准的选择适用需要关注的因素复杂众多，但其中最主要的取决于行政行为性质、对相对人权益的影响程度、行政机关的调查取证能力。首先，本案系依据普通程序作出的行政处罚，因涉及较大的罚款数额，行政机关在作出行政处罚前，还应适用听证程序，从对相对人的权益影响考虑，应适用较高的证明标准。但是，添加系发生于食品生产制作加工过程中的行为，涉及食品生产加工链条和食品本身的制作工艺，专业性较强，如要求市场监管部门进一步证明生产经营者如何在蜂蜜生产过程中添加或在哪个环节上添加，调查取证到如此程度未免过于苛刻，亦不现实，因此市场监管部门在添加行为上的调查取证能力和行业知识的判断能力均存在一定的有限性，如采取排除合理怀疑标准，市场监督部门对此违法行为将束手无策，不利于维护食品安全秩序和打击违法行为。同时，考虑到本案系食品安全类案件，诺氟沙星系对人体健康造成危害和风险的药物，在食品中添加诺氟沙星属于较为严重的违反食品安全秩序的行为，在价值衡量上应当充分考虑社会公共利益和消费者权益。综合考虑上述因素，本案应适用明显优势证明标准。

2.相对人提出的反证具有相当证明力时，推定事实得以被推翻

明显优势证明标准中事实推定的心证思路体现为主要证据—推定事实—反证—排除反证或推翻推定事实的过程。当行政机关掌握的主要证据显示添加行为这一待证事实存在的可能性明显大于不存在的可能性时，法官由此对案件事实形成比较牢固的内心确信，但仍存在合理怀疑的空间，不能形成排他唯一的结论。此时，行政机关已尽到初步的证明责任，反驳推定的相对人应对推定事实的不成立承担举证责任。在审理食品安全行政处罚案件时，应当考虑到部分类型的违法行为的特殊性和专业性，在相对人对证据拥有更多支配权的情况下，应适当向相对人转移部分事实的举证义务和证明责任。具体到本案，原告作为委托第三人生产的销售商，与第三人之间签订了委托生产协议，在蜂农的饲养、生产商与蜂农之间的采购、蜂蜜的酿造过程和原料来源方面更加专业，在反驳推定事实时具备相应的举证能力。

对涉及较大的罚款数额的案件，行政处罚法规定了较为严格的事实认定程序，增加了听证程序。听证程序亦为赋予原告提出反证机会的重要救济程序。原告在听证程序中提出涉案产品中检出诺氟沙星系由于蜜蜂喝了含有诺氟沙星兽药的水或者抗病使用过诺氟沙星而形成了自然残留，该申辩存在一定的可能性，但尚需原告提出相关证据加以佐证，如生产厂家与蜂农签订的收购合同、蜂农在饲养蜂蜜过程中为抗病曾使用农药的事实、蜂蜜的生产保存周期等。原告在听证程序和一审审理过程中均未对此提交任何证据。因原告未提供足以证明其未添加的相反证据，一审法院未采信原告的申辩。但在二审审理中，原告提交了国家市场监督管理总局办公厅的复函、养蜂协会咨询函等新证据，上述证据解释了蜂蜜的生产工艺特点和人为添加兽药的技术难度，分析了在生产经营过程中蜂蜜中含有诺氟沙星的原因，形成了相对合理的证据链条，具有较强的证明力和盖然性，足以推翻诺氟沙星系人为添加的推定事实。因此，二审法院认为反证成立，并否定了诺氟沙星系人为添加的推定结论，撤销了行政处罚决定。分析两审的审判思路，与明显优势证明标准的事实认定思路完全一致，即一审法院依据国家质检部门关于涉案产品含诺氟沙星的抽样检查结论作为主要证据，推定生产商添加了诺氟沙星这一事实；二审法院根据生产商、销售商提供的新证据即反证，认定涉案产品原料中含有诺氟沙星的可能性，进而推翻了诺氟沙星系人为添加的推定事实，因此对一审判决予以改判。

行政诉讼证明标准的适用在司法实践中呈现出多元性和差别适用的特点，法官需要运用逻辑推理和生活经验，注重发挥主体判断作用，根据个案中需要证明的事项和具体情形的不同，充分考虑行业特点和举证能力，才能对待证事实作出全面、客观和公正的分析判断，以最大限度地接近客观真实。

编写人：北京市海淀区人民法院 陈晓 闫行冉 WIKviSk93vE744OpitbFclvBxJSkcH8YKwRr88AyYdy4YQDen1tn3BjYaonXcaFV