道格拉斯·麦克阿瑟(Douglas MacArthur)将军以盟军占领军司令的身份抵达日本之后不久,就推出了几项旨在使日本政治和经济民主化的措施。这些改革的目的并不是帮助日本恢复经济生产能力。相反,经济改革的主要目标是摧毁日本不民主的经济结构,盟军占领军中的许多人认为这种经济结构应为日本的侵略行为负责,这也许是错误的。从长远看,这些改革可能最终有助于创建更具竞争力的经济,但它们对经济复苏没有直接的贡献。接下来,我们考察占领期间实施的三项重大经济改革,即反垄断措施、土地改革和借助于民主化实行的劳工改革。
战前,日本的财阀是由家族控股公司控制的跨越不同产业的大型企业集团。战争结束时,主要财阀持有大约40%的股权(实收资本)。占领军要求拍卖这些控股公司拥有的股份,因此,从技术上讲,财阀在1946年和1947年就解散了。财阀企业的高级管理人员被迫辞职,且不得在其他公司担任管理职务。成立任何控股公司都是违法的,财阀的名称和商标也被禁止使用。
此外,在1947年,占领军采取了一项所谓“限制经济势力过度集中”的措施,旨在拆分垄断性企业。为了维护竞争,他们还引进了《反垄断法》。这些政策是基于如下想法,即由财阀主导的日本大企业一直支持军国主义政府,因此要对日本的侵略负责。具有讽刺意味的是,这些企业中有许多受益于战前的国际经济往来,它们实际上往往反对战争,许多财阀的领导人没有预料到盟军占领军会对他们紧盯不放。
1946年和1947年,不在地主(absentee landlords)的土地被没收,几乎没有补偿,这些土地以低廉的价格转售给佃农。
由佃农耕种的土地比例从1946年11月的46%下降到1950年8月的10%。一方面,土地改革创造了跻身中产阶级的农民,从而促进了农业部门的收入公平。农业生产增长迅速,改革之后几年里日本粮食供应稳定。出现了大量拥有土地的农民,这也意味着创造了一个规模极大的政治利益集团,政治家们可以依靠这一集团来实现政治稳定。其中一个政党,即自由民主党,后来就受益于农业游说团体的支持,并最终在战后的绝大部分时间内执政。另一方面,部分由于改革的结果,小规模耕地使农民无法实现规模经济。农业逐渐成为一个接受巨额补贴的产业。
直到今天,农民的政治力量使政府仍然难以停止对其提供补贴,进而迫使农业部门进行结构调整。战前对农业部门课以重税,这为制造业部门的投资提供了资金,从而促进了日本的经济发展。但土地改革之后,农业部门得到的补贴越来越多,而不是税负过重。
1946年的《工会法案》赋予工人组织工会和参加集体谈判的权利。占领军鼓励组织工会。1946年《劳动关系调整法案》和1947年《劳动基准法》分别确立了工作环境和劳动补偿的标准。由于这些变化,工会迅速在日本经济的各个部门建立起来。工会工人的占比从1945年的3.2%提高到1946年的41.5%,然后在1948年上升至53.0%。面对三位数的通货膨胀和食品短缺,工会和管理层经常爆发冲突。工会计划在1947年2月1日举行大罢工,但是占领军眼见劳工运动的发展偏离了预期的方向,就镇压了这次罢工。即使占领军放弃了对工会的积极支持,罢工和劳资冲突的数量仍持续增加。1948年共有913次罢工,涉及260多万工人。直到20世纪60年代,日本管理文献中经常提到的合作性劳资关系才在全国范围内出现。
除了上述经济改革之外,占领军还实施了剧烈的社会和政治变革。政治制度发生了巨大的变化。根据占领军起草的新宪法,天皇成为国家的象征,而不是国家的首脑。军队被永久禁止。妇女被赋予了投票权,参议员由选举产生。这些改革和社会变革伴随着对战犯的审判、食品短缺、失控的通胀和紧随其后的财政紧缩,以及左派和右派之间的政治斗争。为了防止经济全面崩溃,美国和其他西方国家向日本提供了特别援助和捐赠。
在盟军占领期间,教育体系被改造为包括4个阶段的6-3-3-4制度,即小学6年,初中3年,高中3年,大学(学院)4年。
这一改革还包括在公立学校统一推行男女同校。
在日本,对于小学和中学应该教什么,有全国性的指导方针。这些学校使用的教科书必须得到文部省的批准。不管一个学生多么聪明都不能跳级,因此,任何进入大学的人都至少年满18岁。
根据主要资金的来源不同,学院和大学有国立、县立(或市立)和私立之分。即使私立大学也能从中央政府那里得到补贴,这些补贴相当于学校总预算的1/3。
高考是学生生活的中心,这有时会影响一个人的整体职业生涯。除了全国性的标准化考试(就像美国的SAT)以外,还有各所大学自己组织的考试。在学生申请学院或大学时,必须选择一个主修专业,因为入学考试各系有所不同。大学各自的考试日期是安排好的,这样每个学生最多有两次机会被国立大学录取。一个学生在一年之内可以尽可能多地参加私立大学的入学考试(在1988年之前的大约十年里,学生们只有一次被国立大学录取的机会)。包括大多数国立大学在内的许多大学,其录取完全基于学生的入学考试成绩;少数学校会考虑高中成绩、推荐信、面试或其他信息。
未能通过一所好大学入学考试的学生可以进入复读班脱产学习一年,为下一次考试做准备,这种情况并不少见。许多高中生在晚上和周末去复读学校补习。实际上,许多初中生为了进入好的高中也会去补习班。最近,许多五年级和六年级的学生为了进入好的初中也去参加补习班。
据说日本大学之前的教育在课业方面比美国要更严格。日本每周的课时更长,每年的上课天数也更多。平均而言,日本每年上课的天数为240天,而美国是180天。
根据1947年生效的战后宪法,政体转为君主立宪制。日本的政治体制与英国的大体相似。然而,天皇的权力是相当有限的,他的作用主要是礼仪性的。根据宪法第一条,天皇是国家的象征。国会包括两院,即众议院(下议院)和参议院(上议院)。首相由众议院选举产生,因此,通常由众议院最大政党的领袖担任首相,而大多数内阁成员都是国会议员。虽然两院议员都是选举产生的,但两院的选举方法和任期长短不同。自1955年成立以来,除了四年以外,自民党一直是执政党,即在众议院保持多数席位,有时与其他政党联合。1993年至1994年,自民党下台,由一些小党联合执政,2009年至2012年,由日本民主党执政。近年来,与佛教有联系的公明党一直与自民党结盟。
当两院在预算、签订条约或首相选举方面发生冲突时,众议院拥有更大的政治权力。如果两院对一部法案的决议不同,众议院可以以2/3多数再次通过同一法案,推翻参议院的决定。作为政府首脑的首相是由国会选举产生的,但众议院多数党领袖是惯常的选择。根据宪法,大多数内阁成员必须是国会成员。在实践中,绝大多数内阁成员来自众议院,其余的则来自参议院,在极少数情况下来自国会以外。众议院议员的任期为四年,但首相可以在此之前要求举行大选。
截至2018年,众议院有465个席位,参议院有242个席位。日本过去被分为130个众议院选区,每个选区选出3~6名代表;这使少数族群更容易推选自己的议员。1993年的选举改革使众议院从130个多代表选区转变为300个单一代表选区和200个比例代表选区相结合的制度。这些改革旨在鼓励日本建立像美国那样的两党制。一系列改革减少了议席数量;176名议员由比例制选举产生,289名议员在选区选举产生。
为反映人口分布的变化而重新划分选区,常常会滞后于人口的实际变化。这一直是个有争议的政治问题。在过去几十年间,就每名议员代表的选民数量而言,选民最多的选区是选民最少的选区的3倍。与这一问题有关的几起诉讼已提交最高法院审理。最高法院认为低于3∶1的比率在容忍范围之内,那些声称选举违宪的选民输了官司。在其他一些比率大于3∶1的诉讼中,最高法院裁定选举违宪,但也没有宣布选举无效。
参议院议员的固定任期为六年。每三年参议院选举一半的议员。参议院议员选举有两种方式,一是通过与县相对应的选区进行选举,目前有146个席位;二是通过一个全国性的选区按比例代表制选举,目前有96个席位。在全国性选区,过去个人常常自己竞争议席,得票最多的参选人获得席位。1983年这一制度被修改为比例代表制。现在,每个选民投给个人参选人或者投给政党,选票按政党汇总,席位分配给政党。参选人按照个人在每个政党内获得的选票总数排名,得票最多的参选人获得分配给该政党的议席。投给政党而不是投给个人的选票,不用于确定参选人个人在政党内的排名。
日本现行宪法是由美国占领军于1946年2月起草的。稍经修改后,宪法获得了国会的批准。在此之前,国会已根据旧宪法的规定成立。新宪法于1947年5月3日生效。宪法的主要目的是建立一个真正的民主国家。如前所述,它将天皇限定为国家统一的象征,但没有实际的政治权力。所有成年人,不论男女,都有权投票选举国会议员。
1947年10月,苏联和东欧国家组织了共产党和工人党情报会,共产党显然也正在中国赢得权力。1948年,苏联对柏林的封锁遭到了美国大规模空运的反击。随着世界进入冷战时期,盟军的占领政策发生了变化。
在国际安全领域最引人注目的转变是自卫队(SDF)的成立。日本宪法第9条规定,日本放弃一切军事力量,明确包括空军、海军和陆军,作为解决国际冲突的手段。人们普遍认为,在起草宪法时,美国希望根除日本的军国主义,但后来美国的政策转为鼓励日本在冷战期间拥有一些军队,使它可以抵御共产主义阵营的威胁。自卫队成立于1954年。
一些日本人仍然认为宪法不允许拥有任何武装力量。日本社会党的传统路线一直认为自卫队是违宪的。在1994年加入执政联盟以后,社会党改变了自己的立场。然而,许多日本人认为,根据宪法第9条,这些军事力量是被允许的。多年以来,日本多届政府都对自卫队与宪法第9条并存的现象做出解释和承诺,即日本不得拥有任何进攻能力,国防预算不得超过GDP的1%,自卫队的使用不得超出日本的领土范围。
在1990—1991年海湾战争期间,自由民主党的一些成员建议派自卫队到海湾地区,但仅承担支援角色,绝不参与战斗。这个想法甚至在自民党内部也没有激起任何热烈的反响,可能是因为许多自民党成员不愿意在这方面进一步扩展宪法的范围。然而,在2003年至2008年伊拉克重建时期,自卫队被派往非战区提供人道主义援助和安全保障。同时,为了支持2001年9月11日美国遭受袭击后形成的反恐联盟,自卫队海军被派往印度洋,为联盟舰队提供燃料和保护。
2015年夏天,日本国会通过了有关使用自卫队的新法案。根据2014年内阁对宪法第9条的重新解释,新法案恢复了集体防卫权。这一法案扩大了自卫队可以采取的行动范围。例如,自卫队现在可以采取军事行动,以保护美国按照《美日安保条约》行动的军事单位。
在经济政策方面,优先事项由日本经济结构的民主化转向了经济复苏。《反垄断法》在1949年修订时大大放松了有关规定。在1953年盟军占领结束后,该法案又进一步放松。分拆大公司的计划也被削弱。《限制经济势力过度集中法案》最初确定了325家企业,将其拆分成较小的公司。最终,该计划大幅放水,只有18家公司真正被拆分。
劳工改革也经历了类似的变化。占领军最初鼓励建立工会,包括一些得到共产党支持的工会。如前所述,1947年2月1日由与共产党有联系的工会策划的大罢工被镇压。1948年8月,占领军发布了第201号政令,剥夺了政府雇员的罢工权。
在战后的前两年,日本面临两个主要宏观经济问题:低生产能力和高通货膨胀。占领军主导的经济改革至少最初的目的是让日本的经济结构民主化,而不是帮助解决这些宏观经济问题。日本政府为解决这些问题采取了各种措施。这是一项艰巨的任务,因为旨在解决一个问题的政策往往会加剧另一个问题。
最初,日本政府采用的是命令经济体制,这种体制是战争期间建立的,主要是为了解决生产能力问题。它直接规划煤炭和钢铁产业的增长。这被称为“优先生产计划”,要求将国内生产的煤炭和进口煤炭优先分配给钢铁产业,国内生产的钢铁也优先分配给煤炭产业。
政府还控制了许多消费品的价格,并对大米等生活必需品实行定量配给。此外,对生产中间产品的关键行业给予巨额价格补贴。这项政策基于如下想法:使这些中间产品的价格低于其生产成本,从而可以使购买这些产品的产业能够从低价中获益。
最后,1947年1月成立的复兴银行以优惠利率向重点产业贷款。复兴银行通过发行债券为这项业务融资,其中大部分债券由日本央行购买。复兴银行也为公共企业提供贷款。本质上,这一安排等同于通过印钞为财政扩张提供资金。
当然,如果低产量是由于生产能力不足而非总需求不足,这类政策就会导致通货膨胀,这一时期的日本就是如此。因此,通过复兴银行发放的优惠贷款实际上加剧了通胀。
总体而言,优先生产计划、价格补贴和复兴银行的优惠贷款在刺激生产方面都取得了一定的成效,但并没有解决通胀问题。为了遏制通胀的势头,日本政府于1946年2月采取了严厉措施,冻结了金融资产,并将其转化为银行存款,只允许提取其中的一小部分用作生活费用。
实际上,这一措施相当于以通胀的方式没收金融资产,从而使其购买力消失。尽管这项措施确实缩小了收入差距,但未能成功遏制通胀。
如表3.1所示,日本战后立即爆发了通胀。这是复兴银行的货币化政策和日本产能极低共同作用的结果。极低的产能无法满足需求。直到采取严厉措施以平衡预算,通胀才结束。1949年推出一系列名为“道奇计划”的紧急措施之后,三位数的通胀才得到控制。
这项紧缩计划(下文详细解释)遏制了基础货币的增长,限制了政府预算规模,并将汇率固定在1美元兑换360日元。
表3.1 1945—1954年的宏观经济状况
资料来源:Toyo Keizai(1979)。
美国银行家约瑟夫·道奇(Joseph Dodge)于1948年被派遣到日本工作,战后德国通胀的终结应归功于他。他提出的后来被称为“道奇计划”的政策于1949年付诸实践。其主要目的是通过紧缩财政预算来遏制通胀,因为这样政府就无须通过印钞为其支出提供资金。为了削减政府开支,价格补贴大幅减少。汇率设定为1美元兑换360日元,此外,还采取了各种措施以鼓励出口。
虽然1947年的《公共财政法案》禁止政府发行债券,但是复兴银行仍然继续这样做。在1949财政年度,除了一般预算外,道奇进一步使综合财政预算也实现平衡,其中包含了特别账户和复兴银行这类政府机构。由于财政预算收紧,经济陷入了严重的通缩螺旋。价格下跌使完全取消价格控制成为可能,同时还不会造成严重的经济混乱。
“道奇计划”成功地消除了通胀,恢复了市场经济,使日本重新开放了国际贸易。这是打破通胀螺旋的一个典型例子。然而,经济正在走向衰退。
产出增长停滞不前,对失业的担忧加剧。由于朝鲜战争产生了特殊的出口需求,严重的衰退得以避免。在朝鲜战争于1950年6月爆发之后,日本被当作美国和联合国军队的供应基地,这增加了对日本制成品和零部件的需求,经济增长由此加速。
除了低生产能力和高通胀这些宏观经济问题外,日本的企业和金融机构在二战后面临严重的微观经济问题,即资不抵债。本节回顾这一微观经济问题的本质以及日本是如何应对这一问题的。
战后初期,日本企业的资产负债表充斥着与战争相关的对政府的债权。日本政府最初计划偿还这些债务,但盟军不允许这样做。占领军认为日本企业不应该从战争中获得任何利润。因此,政府拒绝偿还所有的战争债务。这意味着许多持有与战争相关的政府债权的企业已经资不抵债,即资产的价值低于负债的价值。这些公司无法偿还银行的贷款,这使得银行也资不抵债。
在一个正常的经济中,一家资不抵债的企业会申请破产。然后,在破产过程中,对该企业的债权会被重新协商,以使企业能够有力偿还。企业可能被允许继续经营,但是一些重要的决定会受到限制,比如扩大生产能力。
然而,当大多数企业和金融机构无力偿债时,对它们逐一实施破产程序是不切实际的,这可能会对经济造成极大的破坏。日本政府分三个步骤来处理这一问题。首先,每家企业或金融机构的资产负债表被分成旧账户和新账户两部分。新账户只包括对企业持续经营至关重要的资产。所有其他资产和负债都归入旧账户。其次,旧账户重组,其方式非常类似于标准的破产程序。对旧账户中的资产进行评估,减记负债,以使资产足以偿还负债。重组以后,旧账户并入新账户。在这一过程中,企业和金融机构只能在仅仅使用新账户的情况下继续运营。这使得重组程序可以在不干扰企业运行的情况下进行。最后,这些企业和金融机构被迫通过发行新股的方式扩大资本金。
这次企业重组有一个方面值得特别注意。规定重组程序的法律要求主要债权人的代表必须包含在设计和执行重组行动的团队中。这意味着日本的银行参与了其客户的重组,从而可以获得更多有关客户的信息,并加深与客户的联系。这最终发展成为日本的主银行制,这一点将在第6章中探讨。
战后,日本面临着非常严峻的经济形势。战争导致的损毁极大地削弱了它的生产能力,使之不足以支撑从日本帝国的前殖民地返回的新增人口。占领军采取的经济政策最初侧重于日本的民主化,而不是经济恢复。在恢复生产的同时抑制通胀是非常困难的。日本还必须解决政府拒绝偿还战争债务造成的资不抵债问题,这波及经济的方方面面。到20世纪50年代初,日本经济恢复了增长,部分原因是朝鲜战争导致对日本制成品的需求快速增加。