导言

加强和创新社会治理，是新时代坚持和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九大报告高度重视社会治理问题，习近平总书记在报告中从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，对社会治理问题进行了阐述，明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，这是建设和谐社会，实现社会治理现代化的必然要求。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第九部分，即“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定，维护国家安全”明确指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业，社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”这为我们在新时代深入推进社会治理体系和治理能力现代化、全面建成社会主义现代化国家指明了方向。

新中国成立以来，我们党和国家十分重视社会的管理和建设，大体上经历了从社会管控到社会管理，再到社会治理的几个不同历史发展阶段。特别是党的十八大以来，“随着中国特色社会主义进入新时代，开拓了包括社会治理现代化在内的全部现代化建设崭新局面。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，社会治理变革和现代化建设得以全面推进。包括：全面加强党对社会治理的领导，从严治党、惩治腐败，以党风政风好转带动社会风气好转；改善和保障民生，大力推进脱贫攻坚，积极促进就业和完善社会保障制度；推进社会治理基础性制度改革创新，改革户籍制度，深化教育、卫生领域改革；确立总体安全观，完善国家安全体制，健全公共安全体系，广泛开展平安中国建设，加强社会治安综合治理，深入开展扫恶除黑斗争；加快社会诚信制度建设，加强社会信息基础设施、基础制度建设，积极探索守信激励和失信惩戒制度；加强城乡社区治理，着力提升治理水平；创新社会治理方式，不断提高社会治理信息化水平；加大环境保护与治理力度，着力解决影响人民群众身心健康和社会稳定的环境问题。我国社会治理现代化进入加快发展的新阶段” 。习近平总书记在2019年1月中央政法工作会议上提出“加快推进社会治理现代化，努力建设更高水平的平安中国”的重大时代命题，表明我国的社会治理现代化进入全面推进期。

与此同时，我们也应清醒地认识到，新时代我国社会主要矛盾已经发生了历史性变化，党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一重大论断内涵丰富，影响深远，也凸显了我国发展与治理的紧张。改革开放以后，随着我国社会主义市场经济的发展，社会经济结构和人们利益格局都发生了深刻的变革，经济的发展和变革也深刻地影响着人们的思想观念和社会结构，社会治理面临的形势和环境更为复杂，社会矛盾风险增多，给社会治理提出了一系列新挑战。国务院研究室原主任、北京师范大学中国社会管理研究院教授魏礼群认为：“我们正处于世界百年未有之大变局，面临的国际国内环境愈益错综复杂。国外一些不愿看到中国由大变强的势力渗透加剧，给我国社会治理增加新压力；全面深化改革开放和现代化建设已进入滚石上山、爬坡过坎的关键阶段，特别是传统社会向现代社会转变步伐加快，给社会治理提出许多新挑战；以信息化为代表的现代科技迅猛发展，给社会治理增添新变量；许多社会矛盾和社会问题交织叠加，给社会治理增加新难度；社会主要矛盾转化，人民群众向往更加美好的生活，给社会治理提出新要求。” 我国著名社会学家李友梅教授从我国社会治理模式转型的角度，论述了这些深层次的挑战。挑战之一是多元治理模式中政府治理与社会自我调节的良性互动缺乏衔接性的保障机制。政府和社会力量是维系社会生活秩序体系的重要依托，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动实际上就是要从深层次上推动政府行政治理与社会自我调节系统间的相互衔接与融合。而要在素有“强政府”传统的当代中国实现这一目标，就必须进一步挖掘超越于行政机制和社会机制之上的新型制度框架和更具弹性的整合机制，使两种暗含张力的治理机制能在一种系统的框架下相互促进、和谐共生。挑战之二是社会治理中的公共性建设缺乏有效的支持机制。社会治理的有序开展，需要政府、公众、社会和其他治理主体都高度关注公共问题，并在此基础上形成基于公共精神和相互理解的合作治理模式。推动公共性和公共领域的规范、有序发展，是构建现代社会治理体系的重要基础，若无公共性的持续生产，任何社会都不太可能有实质性的社会协同与公众参与。但公共性的建构是极为复杂的问题，同时涉及公共部门向社会领域的适度赋权和赋权后的秩序“把关”问题。当前社会治理创新实践中，由于这对关系不好把握，基层治理部门往往难以塑造实质性的公共性，导致多元治理缺乏持久、稳定的向心力。挑战之三是社会活力的深层激发缺乏系统性的制度安排。当前各级政府都高度重视社会组织发展的问题，并通过购买服务来实现扶持社会组织发展的政策目标。但总体来看，当前社会组织的发展并未与社区治理的结构形成深层次对接，各部门在购买服务时也常常“各自为政”，导致统一的公共服务外包市场难以成型，社会组织之间难以形成有效的竞争机制。此外，现阶段政府购买服务往往是以“体制内”需求为导向，这些都导致社会组织充分释放活力所需要的条件仍显不足。在这种背景下，即使社会组织的规模不断扩大，但其作为治理主体的活力释放仍会面临一些深层问题。这也意味着，当前社会组织发展的制度框架和组织孵化体系需要某种更高水平的系统设置。全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新认为，社会治理面临着一些需要重视的问题，如：社会主体的持续互动仍然缺乏科学的机制设计，社会活力的深度激发仍然缺乏系统的制度安排，社会主体有效参与的渠道和方式仍在摸索。也有学者从微观层面对社会治理面临的严峻挑战进行了分析，如信息时代发生的一系列新变化，使社会生活呈现出很多新问题、新矛盾，社会治理也面临着许多新挑战。一般认为，网格化管理是具有重要创新性的社会管理模式，但相对于广泛的信息化和网络化的社会变迁，如果网格化管理不能适应信息时代不可逆转的发展趋势，它就意味着将落后于生活信息化和网络化的时代进步。新时代社会治理面临的新挑战和新问题，是社会治理理论研究者、实务工作者的重大课题。张文显教授在《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》中提出了“中国社会治理的十个制度命题”，即社会治理是国家治理的重要方面，树立“以人民为中心”的社会治理理念，构建和谐社会、建设平安中国，打造社会治理共同体，夯实社会建设制度，完善社会治理体系，推进市域社会治理现代化，优化基层社会治理格局，涵养社会治理核心价值，坚持“四维”治理（系统治理、依法治理、综合治理、源头治理），这些理论、制度和实践创新彰显出中国之治的鲜明特色和显著优势，呈现出社会治理现代化的壮丽前景。

城市社会治理是社会治理的重要组成部分，搞好城市社会治理对于实现国家治理现代化至关重要。城市是一定区域的政治、经济、文化中心，也是人口相对密集的地方。城市是现代文明的载体，城市的文明程度是国家文明的“窗口”，城市治理是反映文明发展程度的重要标志，城市以其特有的功能和地位，彰显了其对国家整个经济社会发展的重要作用。改革开放以来，我国逐渐兴起大规模的城镇化进程，2021年5月11日国家统计局发布，全国人口已达141178万人，其中，城镇人口为90199万人，城镇人口比重达到63.89%，而1978年这一比重仅为17.92%，城市化的发展速度很快，据2020年的统计，我国的城市数量已经达到687个。这是改革开放带来的巨大变化，为国家现代化进程带来了巨大动力。同时，快速发展的城市化，也涌现出很多的城市问题，如人口膨胀、交通拥挤、住房紧张、环境污染、资源紧缺、贫富分化、文化冲突等，这是中国城市发展时期，也是世界各国城市发展时期面临的问题。特别是中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经发生了变化，随着物质生活需要不断得到满足和改善，在人民日益增长的美好生活需要中，人民对精神文化生活的需要，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等的需要更加迫切，因此，加强和创新城市社会治理，推进城市社会治理体系和治理能力现代化的发展就显得尤为重要和迫切。习近平总书记在上海考察时曾强调，城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。这对于我们深刻认识城市治理的重要性和找准提高城市治理水平的发力点，具有重要的指导意义。

2018年6月4日在全国新任地市级政法委书记培训示范班开班式上，中央政法委秘书长陈一新同志提出“新时代市域社会治理现代化”的重要概念。他指出：“新时代市域社会治理现代化，是当前和今后一个时期亟待我们研究和探索的重要理论课题和实践命题。”市域社会治理现代化一经提出，就得到党中央的高度重视，习近平总书记在2019年1月中央政法工作会议上强调指出：“要把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口。”2019年10月31日，党的十九届四中全会在通过的《决定》中，提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。2020年1月17日，在北京召开中央政法工作会议，习近平总书记要求着力推进市域社会治理现代化试点工作。市域，即城市政府管理的区域。根据2019年中央政法委提出的在全国开展市域社会治理现代化试点城市工作方案，市域社会治理是指设区的市区域范围内的具体实施。由于设区的市的范围既包括城市行政区域又包括城市所辖行政区域内的城镇社区和乡村社区，市域社会治理是城市社会治理和乡村社会治理的融合体，它不是城市和乡村各自独立的治理，而是依托具体的城市区域而发生的治理活动的统称。市域社会治理与城市社会治理相较，除了空间范围不同外，最主要的区别就是市域社会治理具有枢纽性，即其承担承上启下的枢纽作用、以城带乡的引擎作用、以点带面的示范作用。市域的特殊地位使它成为目前一些最突出的矛盾和问题的汇集地，同时防范化解矛盾，最坚实的力量支撑也在市域。市域在社会治理中有自身独特的基础和优势。2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修正后，设区的市都有地方立法权，具有政策法规制定的自主空间，市域具备较为雄厚的物质基础和丰富多样的资源手段，而且在探索社会治理创新方面有更大的回旋余地。因此，推进市域社会治理创新，有利于推动社会治理现代化不断探索新经验、贡献新方案。本课题所研究的城市社会治理是市域社会治理最基本的组成部分，其内容具有高度的相似性和包容性。中央政法委关于市域社会治理试点城市的评价指标基本上是城市社会治理内容。

城市社会治理研究是我国社会治理研究的重要领域。党的十八大以前，国内研究多侧重于社会管理创新，也有部分关于城市治理的研究。国内比较系统的研究专著有孙荣、徐红、邹珊珊著《城市治理：中国的理解与实践》（复旦大学出版社，2007年12月），主要探讨城市治理与多中心治理的相关理论，分析中国城市治理的现状和问题，探讨城市政府在治理中的作用以及政府与企业、民间组织的关系及良性互动等问题。党的十八大以后关于社会治理和城市治理的专著出版和论文发表增加速度很快，有李友梅等著《城市社会治理》（社会科学文献出版社，2014年9月），该书汇集了关于城市社会治理的最新研究成果。从社会组织体制建设、社会治理的结构性问题深入探讨了城市治理转型的艰巨性和重要性。通过对城市阶层结构、城市流动人口、老龄化、中等收入群体、环境问题、社会治理的多元主体与微观基础的研究，以及美国、日本城市社会治理的国际经验研究，提出了关于城市社会治理的一些普遍性问题。魏礼群主编《中国社会治理通论》（北京师范大学出版社，2019年8月），对中国社会治理进行总体性、系统性、全景性阐述。围绕着推进社会治理体系和治理能力现代化建设的主线，构筑了“四大支柱”，即理论支柱、经验支柱、政策支柱、实践支柱。其在“中国治理场域”一章中，专列一节“城市社会治理”，阐述了城市社会治理的定义与内容、城市社会治理的变迁、特大城市社会治理等问题。龚维斌主编《中国社会治理研究》（社会科学文献出版社，2014年12月），其中第二编城乡社会管理研究，也有专门论及城市社会治理问题。张翼主编《当代中国社会结构变迁与社会治理》（经济管理出版社，2016年4月）第六章“城市基层社会治理与创新”，论述了城市基层社会治理的困境及理论与政策转向，还有对当前城市基层社会治理体制改革的政策讨论等。杨宏山著《转型中的城市治理》（中国人民大学出版社，2017年12月），在梳理公共治理谱系的基础上，选取城市的一些典型场域，透视改革开放以来，中国城市治理的模式转型，认为已经形成综合治理模式，针对中国城市治理结构、市与县的关系、城市财政制度、城市规划管理、社区服务供给等重要议题展开研究。曹海军著《国外城市治理理论研究》（天津人民出版社，2017年5月），介绍了当今世界尤其是发展中国家快速城市化过程中产生的公共治理问题，以及国外有关城市治理的理论流派。另外，还有大量研究城市治理的论文。其中吴晓琳的《中国城市治理研究的学术史梳理》认为，真正契合当今现代治理内核的中国城市治理研究始于2000年以后。特别应予关注的是党的十九大提出社会治理新格局、十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化后我国理论界的反应。比较重要的如江必新的《以党的十九大精神为指导加强和创新社会治理》（《国家行政学院学报》,2018年2月）认为，党的十八大以来，社会治理取代社会管理正式成为我国社会建设的关键词与方法论。我国社会治理取得了重大进展，未来中国社会治理的新目标应定位于迈向与经济发展水平相匹配，与建设社会主义现代化强国要求相协调的共治共建共享的社会治理格局，达致与全面依法治国相匹配，与国家治理现代化相适应的社会治理水平，使社会治理获得全面提升。潘盛洲的《打造共建共治共享的社会治理格局》（《经济日报》,2017年11月27日05版），分析了我国社会治理现状及问题，提出加强社会治理制度建设，完善社会治理体制，多措并举、打造共建共治共享的社会治理格局。张文显教授的《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》（《法商研究》,2020年4月），提出了中国社会治理的十个制度性命题。这些论文虽然不是专门论述城市社会治理问题，但对于研究城市社会治理具有重要的引领性作用。市域社会治理现代化的提出，推动了对市域社会治理的研究，也使得城市社会治理研究深入发展。党的十九大前后，我国有的城市和高校成立了“城市治理研究中心”等研究机构，如上海市、中国人民大学等。国外相关研究在理论上相对成熟，有城市善治理论、大都市市区治理理论、城市群治理理论、多层次治理理论等。纵览国内研究，表现出以下特点：研究主题更加细分、实证研究成为主流、学科视角更加多元化。但也存在着研究过于零散化、研究方法相对单一、偏重于现象描述和量化分析、学科间缺少交流与融合等问题，尚未形成城市社会治理的核心概念和理论建构的共识。从研究成果分析，可以看出大多是社会学、政治学学者所作，法学界相对较少。其实，社会治理法治化是必然趋势。法学界亦应加强对我国社会治理，特别是城市社会治理，包括市域社会治理现代化的研究，其应该是大有可为。

本书将立足于新的历史方位，站在新时代的历史起点上，回顾与总结改革开放以来我国城市社会治理的成绩和经验，分析我国城市社会治理存在的新问题，前瞻我国在新时代城市社会治理方面面临的使命和任务，遵循党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的新部署，以及党的十九届四中全会《决定》对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的新要求，对我国城市社会治理的各方面进行理论研究和实践探讨。本书围绕新时代城市社会治理的理论和实践问题，主要聚焦于以下内容：

第一章为城市社会治理的基本理论。主要从理论上对社会治理的内涵和外延及理论兴起、社会治理在国家治理体系中的地位和作用进行了研究和介绍。梳理了我国社会治理的变革和发展，比较详尽地阐述了党的十九大和党的十九届四中全会对社会治理的布置和要求。重点探讨和厘清新时代城市社会治理的特有属性，以及城市社会治理的主体、客体、方式等基本问题。

第二章为新时代城市社会治理制度建设。主要从制度建设的层面探讨如何保证城市社会治理的顺利开展。如何实现共建共治共享的社会治理格局。重点分析了建设党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的城市社会治理体制，特别是这一体制在党的十九届四中全会《决定》中增加了“民主协商”和“科技支撑”两项。本章还研究了城市社会治理社会化、法治化、智能化、专业化的实现机制。

第三章为加快推进市域社会治理现代化。该部分是课题立项后中央对社会治理提出市域治理现代化的目标后增加的，以期明确市域社会治理提出的重大意义。阐述了市域社会治理的总体思路和新模式构建，如何完善市域社会治理工作机制。比较详尽地介绍了中央政法委关于全国市域社会治理试点工作指引和市域社会治理现代化评价指标体系。

如果以上关于社会治理和城市社会治理的理论、政策是本书关于城市社会治理研究的总论，那么以下各章所研究的城市社会治理某一方面的具体问题，则可以视为本书关于城市社会治理研究的分论。

第四章为加强预防和化解社会矛盾机制建设。对新时代若干主要的城市社会矛盾进行了类型化分析。根据党的十九届四中全会将“完善信访制度”作为“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”的重要部署，专门研究了如何完善信访制度的问题。探讨了完善社会稳定风险评估和社会矛盾纠纷排查预警机制的建设。完善社会矛盾纠纷多元化解机制，首先要树立新理念，基础建设是完善人民调解制度，也要发挥纠纷多元化解模式的整体效能。

第五章为加强和完善公共安全体系。阐述了公共安全体系的构成及重要性。分别介绍了食品药品监管体制、安全生产监管体制、生态环境监管体制和应急管理体制的完善问题。

第六章为加强社会治安防控体系建设。阐述了社会治安防控体系建设的提出及其指导思想、目标任务，以及治安防控体系建设的具体工作内容、运行机制、法治推进和工作格局。分析了社会治安防控体系建设实践中存在的问题。提出了针对社会治安防控体系建设实践中存在的问题的对策建议。

第七章为加强社会心理服务体系建设。介绍了社会心理服务体系建设的内容和意义。它是打造共建共治共享的社会治理格局的重要基础，是化解社会矛盾、满足人民对美好生活需要的必然要求。阐明了如何加强心理健康服务、提高全民心理健康水平，以及如何加强对良好社会心态的培育。

第八章为加强社区治理体系建设。阐明社区治理是城市社会治理的基础和重心，分析我国城市社区治理的现状和问题，论述了健全和完善城市社区治理体系的路径，不断提升城市社区治理水平，着力补齐城市社区治理短板。

第九章为加强和完善社会组织建设。对社会组织的概念、基本分类进行了界定，分析了我国社会组织的发展和现状。论述了社会组织在城市社会治理中的重要作用，社会组织参与城市社会治理面临的问题。从加强党的建设、完善相关法律政策措施、培育发展社区社会组织、依法做好登记审查、严格管理和监督、加强社会组织自身建设等方面提出了改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展的建议。

第十章为社会治理智能化与智慧城市建设。阐述了社会治理智能化对提升城市现代化治理的重大意义。分析了城市社会治理智能化存在的问题，有针对性地提出了提高社会治理智能化水平的有效路径，即转变传统治理理念、树立社会治理智能化理念；发挥“智治”支撑作用、推进社会治理智能化再造，整合信息资源、促进信息共享、实现协同治理；加强智能化基础设施建设，实现社会治理平台化；在法治的轨道上推进社会治理智能化。本章提出，智慧城市建设是社会治理智能化的升级版，同时，梳理了智慧城市的构成要素和建设内容，分析了智慧城市建设存在的问题并提出有效对策。

2020年，新冠肺炎疫情突如其来，在党中央的坚强领导下，举全国之力，团结一心，采取了最全面、最严格、最彻底的防控举措，抗疫斗争取得了决定性胜利。大疫如大考，正如习近平总书记反复强调的，抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。疫情主要发生在城市，对城市社会治理尤其是一次严峻的考验，也暴露了一些问题。如城市的公共安全体系、应急管理体制的建设、基层社区治理的功效、社会组织的作用、社会协同机制的有效性、智慧城市建设的应用等，在全方位的检视下，发现的确还存在治理短板。疫情尚未结束，由于课题研究工作已经收尾，没有针对这些问题展开研究，但这些问题给我们下一步的研究提供了新的课题和最实际的素材，我们将继续围绕抗击疫情中的城市社会治理问题进行深入研究。

本书是中国法学会重点委托课题【立项编号：CLS（2018）ZDWT24】的研究成果，在此，特别感谢中国法学会研究部的支持，感谢大连市法学会和辽宁师范大学法学院的支持。本书的写作任务分担如下（以撰写章节的先后顺序为序）：

于沛霖　导言，第一章第三部分，第四章第一、二部分

姜俊山　第一章第一、二部分，第三章，第六章

王峻峰　第二章

姚玉杰　第四章第三、四部分

赵　春　第五章、第八章

赵丽军　第七章

王洪校　第九章

于少乾　第十章

全书最后由姜俊山、赵春、于沛霖统稿。