第三节
全球气候治理进程

近百年来，全球气候正在经历以全球变暖为主要特征的显著变化，严重威胁着人类生存与社会经济的可持续发展，气候变化已经引发全球科学界、政府和社会公众的强烈关注和关切。

国际社会从科学认识气候变化到建立全球应对气候变化机制，经历了很长的阶段。早在17世纪，科学家们就开始注意到温室效应。1824年，傅里叶（Fourier）提出了地球大气具有温室效应的论点。1839年，廷德尔（Tyndall）阐明了大气中微量的温室气体对地球温度变化的特殊作用。1938年，阿伦尼乌斯（Arrhenius）和卡伦德（Callendar）等科学家通过一系列实验和研究指出，大气中的二氧化碳浓度加倍将导致全球平均地面温度升高2～3℃。1958年，美国夏威夷莫纳克亚天文台开始进行二氧化碳浓度观测，从而正式揭开人类研究温室气体的序幕。

20世纪中叶，伴随着《寂静的春天》等刊物的出版，可持续发展问题引起了国际社会的高度关注。从1859年爱尔兰科学家廷德尔发现温室效应以及影响温室效应的因素以来，人们经过了两百多年的不断思索，形成了从温室效应到气候变化的科学认知，逐步走向共同应对气候变化，为制定政治决策打下了坚实的基础。

一、全球气候治理相关公约与协议

1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，正式将应对气候变化作为重要的议题。随后，1979年2月在日内瓦召开的第一次世界气候大会，首次将应对气候变化纳入国际政治议程。此次会议发表的联合声明号召各国政府“预见和防止可能对人类福利不利的潜在的人为气候变化”。也正是这次会议后，气候变化问题逐渐成为国际社会关注的焦点。

（一）《联合国气候变化框架公约》

1992年5月22日，联合国政府间谈判委员会达成了一个针对气候变化问题的名为《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）的公约。该公约于1992年6月4日在联合国环发大会上通过。这是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球变暖给人类社会和经济带来不利影响的国际公约。同时也是国际社会在应对全球气候变化问题上，进行国际合作的一个基本框架。UNFCCC的首要目标在于，通过协商谈判将一个科学理念转化为政治共识，即人类活动引起大气中温室气体浓度上升，导致了全球气候的异常变化。UNFCCC规定发达国家为缔约方，应采取措施限制温室气体排放，同时要向发展中国家提供新的额外资金以支付发展中国家履行UNFCCC所需增加的费用，并采取一切可行的措施促进和方便有关技术转让的进行。

（二）《京都议定书》

1997年12月，《联合国气候变化框架公约》参加国在日本京都召开会议，制定并通过了《京都议定书》，作为《联合国气候变化框架公约》的补充条款。其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。《京都议定书》于2005年开始强制生效，是人类历史上首次以法规形式限制温室气体的排放，并对需要减少的温室气体的种类、主要发达国家的减排时间表和额度等作出了具体规定。《京都议定书》建立了三个灵活合作机制，以减少温室气体排放，分别是国际排放贸易机制、联合履行机制和清洁发展机制。2011年12月，加拿大宣布退出《京都议定书》，成为继美国之后第二个签署后但又退出的国家。

（三）《气候变化评估报告》

IPCC于1988年由联合国环境规划署及世界气象组织共同组建，其任务是为政府决策者提供气候变化的科学依据，以使决策者认识到人类对气候系统造成的危害并采取对策。自1990年起，IPCC先后分别于1990年、1995年、2001年、2007年和2014年完成了5次综合评估报告，于2021年发布了第一工作组报告。如图2-3所示。

从IPCC第一次评估报告到第一工作组报告，越来越强调并证实人类活动对全球变暖的影响。IPCC第一次评估报告（1990年）：“人类活动导致的温室气体排放，增加了大气中温室气体浓度，并增强了温室效应，使全球平均温度上升”。IPCC第二次评估报告（1995）：“自19世纪末以来，全球平均地面温度上升了0.3～0.6℃，这一变化不可能完全是自然产生的”，“各种证据的对比分析表明了人类对全球气候有可辨别的影响”。IPCC第三次评估报告（2001）：“最近50年观测到的大部分变暖可能（66%）是由于温室气体浓度的增加。人类活动造成的温室气体和气溶胶排放继续以预期影响气候的方式改变着大气”。IPCC第四次评估报告（2007）：“观测到的20世纪中叶以来大部分的全球平均温度的升高很可能（90%）是由于观测到的人为温室气体浓度增加所导致的”。IPCC第五次评估报告（2014）：“人类对气候系统的影响是明确的。极有可能（95%）的是，观测到的1951-2010年全球平均地表温度升高的一半以上是由温室气体浓度的人为增加和其他人为强迫共同导致的”。这一结论的信度达92.3%以上，即高信度。IPCC第一工作组报告（2021）：科学家认为“人类活动导致了气候变化”这一结论已非常明确。人类活动已造成全球变暖，气候系统发生了广泛而快速的变化。人类活动的影响导致全球气温加速变暖，升温的速度至少是2000年以来前所未有的。同时，建立在IPCC往年评估的确定性上，本次报告同样指出，1750年以来，温室气体浓度的增加明确是由人类活动造成的。

资料来源：樊星等.马德里气候大会盘点及全球气候治理展望，2020。

（四）《巴厘岛路线图》

2007年12月，联合国气候变化大会制定了《巴厘岛路线图》（Bali Road Map）。其中包括一些前瞻性的决定，分别代表未来达到安全气候必不可少的路线。《巴厘岛路线图》包括《巴厘岛行动计划》（Bali Action Plan）以及一些其他决定的解决方案。其中《巴厘岛行动计划》绘制了应对气候变化的新谈判进程，旨在于2009年前完成该路线。与《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》相比，《巴厘岛路线图》确定了世界各国今后加强落实《联合国气候变化框架公约》的具体领域；确认了“共同但有区别的责任”原则，其核心就是进一步加强《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的全面、有效和持续实施，重点解决减缓、适应、技术、资金问题，并要求发达国家在2020年前实现温室气体减排25%～40%的发展目标。将为进一步落实《联合国气候变化框架公约》指明方向。

（五）《哥本哈根协议》

2009年12月世界气候大会在哥本哈根召开，经过各方努力，会议针对未来应对气候变化全球行动，达成了一项无约束力协议——《哥本哈根协议》。《哥本哈根协议》维护了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动作出了安排。即在2050年前全球排放量减到1990年（209亿吨碳当量）的一半。发达国家应当在这个时间内减少至少80%的排放量，发展中国家的温室气体排放量应当比“通常情况下”低15%～30%，即要考虑能源消耗与经济产出的比例。同时，协议就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。

（六）德班世界气候大会

2011年11月，《联合国气候变化框架公约》第十七次缔约方大会在南非东部港口城市德班开幕。2011年12月，德班世界气候大会结束。会议决定实施《京都议定书》第二承诺期并启动绿色气候基金，德国和丹麦分别注资4000万和1500万欧元作为其运营经费和首笔资助资金。会议取得的五项主要成果分别是：坚持了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴厘岛路线图》授权，坚持了双轨谈判机制，坚持了“共同但有区别的责任”原则；就发展中国家最为关心的《京都议定书》第二承诺期问题作出了安排；在资金问题上取得了重要进展，启动了绿色气候基金；在《坎昆协议》基础上进一步明确和细化了适应、技术、能力建设和透明度的机制安排；深入讨论了2020年后进一步加强公约实施的安排，并明确了相关进程，向国际社会发出积极信号。

（七）《巴黎协定》

2015年，《联合国气候变化框架公约》第二十一次缔约方会议暨《京都议定书》第十一次缔约方会议在巴黎圆满闭幕。来自195个国家的代表就共同应对气候变化一致通过了《巴黎协定》，这将成为2020年后取代《京都议定书》的全球气候协议。作为这次气候大会最重要成果的《巴黎协定》，在许多方面都体现出了气候谈判过程中历史转折点的意义。该协定共29条，包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等内容。在总体目标方面，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并为把升温控制在1.5℃之内而努力。在资金技术方面，协定规定发达国家应协助发展中国家，在减缓和适应两方面提供资金资源。在责任区分方面，发达国家继续带头减排，并加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持，以帮助它们减缓和适应气候变化。此外，协定还要求各方在适应气候变化、损失和损害、各国可持续发展和消除贫困等方面进一步加强合作。与6年前的哥本哈根会议相比，巴黎会议最大的不同在于，气候谈判模式已发生根本性转变：自上而下“摊牌式”的强制减排，已被自下而上的“国家自主贡献”所取代。

通过近20年的对话和努力，各国已普遍认识到，应对气候变化的行动和能力与各国发展水平密切相关，《巴黎协定》处处体现了要尊重各国国情和能力的差异。虽然各国在低碳化进程中的起跑线不同，但是只要加入到这场“马拉松”比赛中，根据自身的国情和能力，向着低碳的终点迈进，气候变化问题最终一定能够妥善解决。

二、中国气候治理成效

习近平总书记多次强调，应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做，是中国可持续发展的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的责任担当。

（一）中国温室气体排放现状

能源活动和二氧化碳分别是我国温室气体主要排放来源和主要构成。根据《中华人民共和国气候变化第三次国家信息通报》和《中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告》，我国温室气体来源主要包括以能源活动、工业生产过程、农业活动以及废弃物处置为主的排放源，另外还包括以土地利用、土地利用变化与林业为主的吸收汇。如图2-4及图2-5所示，从1994年至2014年间的五次温室气体排放源统计中可以看出，能源活动始终占据我国所有排放来源的“绝对主力”位置，维持在78%左右，工业生产过程次之，占比约为10%，农业活动、废弃物处理等产生的温室气体排放较小，均低于10%；从温室气体排放构成方面来看，二氧化碳排放占所有温室气体排放总量的比重由1994年的75.8%增长至2014年的83.5%。正是因为二氧化碳含量的增加，导致甲烷和氯化亚氮排放占比出现下降，分别由1994年的17.7%、6.5%降低至2014年的9.1%、5%。以2014年为例，2014年我国温室气体排放总量为123亿吨二氧化碳当量，其中二氧化碳排放103亿吨。若考虑土地利用、土地利用变化与林业（Land Use, Land-Use Change and Forestry, LULUCF）带来的吸收量，则二氧化碳排放占比为81.6%。

资料来源：中华人民共和国气候变化第一次两年更新报告，2016。

资料来源：中华人民共和国气候变化第一次两年更新报告，2016。

工业生产过程的二氧化碳主要集中于非金属矿物制品、金属冶炼、化工，占比分别约为70%、20%、10%。2014年我国工业生产过程排放13.3亿吨二氧化碳，其中非金属矿物制品排放9.15亿吨（主要为水泥），占68.8%；金属冶炼排放2.73亿吨，占20.5%；化学工业排放1.42亿吨，占10.7%。

能源相关的二氧化碳排放中，可分为供给端和需求端来拆解其结构。供给端，煤炭、石油、天然气排放占比分别为76.6%、17%、6.4%。根据全球碳计划（Global Carbon Project）初步测算，2020年中国煤炭、石油、天然气二氧化碳排放量分别约为72亿吨、16亿吨、6亿吨，总计94亿吨，与清华大学气候变化与可持续发展研究院（以下简称清华气候院）发布的总量数据（100.3亿吨）相近。需求端，电力、工业、建筑、交通排放占比大致为“4-4-1-1”关系。根据清华气候院发布的《中国长期低碳发展战略与转型路径研究》综合报告，2020年电力、工业、建筑、交通四部门二氧化碳排放占比分别为40.5%、37.6%、10.0%、9.9%（图2-6）。

（二）中国控制温室气体排放的行动与成效

我国在2009年12月，首次向国际社会宣布到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，该目标一般被业内简称为碳强度，随后被纳入《“十二五”控制温室气体排放工作方案》《“十二五”节能减排综合性工作方案》《节能减排“十二五”规划》《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等重要政策文件。碳强度成为“十二五”“十三五”国民经济和社会发展规划纲要中重要的约束性目标，成为绿色低碳发展和生态文明建设中的重要内容。2016年6月，中国再次根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当，提出了到2030年单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，将碳强度目标正式作为第一次国家自主贡献的重要目标之一。碳强度目标的提出充分体现了“共同但有区别”的责任原则，既体现了与发达国家全经济范围绝对减排目标的差异，又体现了我国作为发展中大国的积极姿态，一度成为国际社会衡量中国低碳发展成效最为显著的标志。

资料来源：中国长期低碳发展战略与转型路径研究，2020年。

“十三五”期间，中国应对气候变化工作取得显著成效，并于2018年提前完成2020年的目标。一是温室气体排放得到有效控制，如图2-7所示。全国单位GDP的二氧化碳排放量持续下降，基本扭转了二氧化碳排放总量快速增长的局面，截至2019年年底，碳排放强度比2015年下降18.2%，提前完成了“十三五”约束性目标。碳强度比2005年降低48.1%，非化石能源占能源消费比重达到15.3%，都已经提前完成了中国向国际社会承诺的2020年目标。二是重点领域节能工作进展顺利。2019年中国规模以上企业单位工业增加值能耗比2015年累计下降超过15%，相当于节能4.8亿吨标准煤，节约能源的成本大约为4000亿元。中国绿色建筑占城镇新建民用建筑的比例达到60%，通过城镇既有居民居住建筑的节能改造，提升建筑运行效率，有效地改善了人居环境，惠及2100多万户居民。2010年以来，中国新能源汽车快速增长，销量占全球新能源汽车的55%，目前中国也是全球新能源汽车保有量最多的国家。三是可再生能源快速发展。“十三五”以来，可再生能源装机年均增长大约为12%，新增装机年度占比超过50%，总装机占比稳步提升，成为能源转型的重要组成和未来电力增量的主体，其中风电和太阳能发电等新能源发展迅速，成为可再生能源发展主体。