第四节
全球生态环境治理趋势

一、协同治理

在环境治理中，由于气候变化、土地利用、水资源以及生物多样性之间的内在联系，孤立地针对某一类环境问题采取相关治理措施会对其他环境和社会经济领域带来风险。各类环境问题还与人类健康、城市化、全球化等密切相关。面对严峻的环境压力，当前国际社会亟须改变现有不可持续的线性经济发展模式，采取紧急和持续的行动扭转环境恶化的趋势。环境问题的内在关联性和多样性要求国际社会需综合考虑社会和经济的影响，采取综合性措施，将环境治理融入各部门的决策中。放眼未来，在遵循系统论的基础上，通过协同治理，统筹环境治理与应对气候变化工作，坚持走绿色低碳循环发展的道路，致力协同增效，构建全球绿色人类命运共同体，已是大势所趋。

二、绿色低碳循环发展

绿色低碳与经济社会共赢，是实现可持续发展的必由之路。无论作为经济发展的模式，还是作为经济发展的形态，低碳经济都能够在减少环境污染的过程中，促进经济社会发展。低碳经济是以可持续发展为目标，依托技术创新、制度优化、产业升级、清洁能源开发等一系列可行性措施，实现能源流的低碳发展和资源流的循环利用，尽可能地降低高碳能源消耗，减少温室气体排放，从而达到解决全球变暖问题，实现经济增长与环境保护协同发展的目的（图1-8）。

资料来源：中国低碳经济发展的协同效应研究，2021年。

低碳发展的实质就是要提高资源和能源的利用效率，从资源流来看，解决资源最有效利用的途径就是发展循环经济，提高资源产出率，保护生物多样性和生态环境等；从能源流来看，关键在于不断推进技术进步，调整优化能源结构，大力发展可再生能源，在节能的基础上提高能源利用效率，降低单位能耗的二氧化碳强度，构建低碳型社会（图1-9）。对经济社会发展的考量有多重指标，包括GDP增速、城市化水平、就业水平、民生改善、环境质量改善等。

资料来源：联合国环境规划署，全球环境展望6，2019年。

从环境角度看，在资源流推进循环经济，在能源流推进低碳经济，其效果和路径就是低碳发展。在实现能源结构低碳化的过程中，逐步由低碳化向脱碳化、零碳化发展，沿着这样的方向，最终的社会发展也就是低碳的、绿色的。循环发展与绿色、低碳发展有很高的协同效应。

循环经济的核心是提高资源产出率，努力做到最有效地利用资源，尽可能多地减少污染物排放，保护环境，最后达到零排放或者近零排放。循环经济的实质是解决资源永续利用和资源浪费造成的环境污染问题，是社会经济可持续发展的必然选择。循环发展，就是通过发展循环经济，最有效地节约和利用资源，实现“资源-产品-废弃物-资源”的闭合式循环，变废为宝、化害为利，少排放或不排放污染物。

在瑞士、德国等发达国家，循环经济得到高度重视。据瑞士联邦环保部网站的有关数据（图1-10），2018年在瑞士产生的1750万吨建筑垃圾中，有近1200万吨（水泥、碎石、沥青等）被回收再利用，城市垃圾中，有一半以上被循环利用；在德国，饮料瓶、废纸也可通过专门的渠道进行统一回收。在循环经济的框架下，产品的使用年限得到延长，这不仅保护了环境、节约了资源，在大部分情况下还能为消费者节省费用，同时为资源再利用企业提供新的商机。

资料来源：瑞士联邦环保部。

中国政府积极推动循环经济的发展，2008年通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，“十二五”规划纲要中将提高资源产出率作为指导性指标。“十二五”期间，通过开展专项试点解决循环经济发展面临的突出问题；“十三五”规划中，积极推进建立循环经济评价体系；2017年5月，由国家发展改革委等部门联合发布的《循环发展引领行动》指出，相较2015年，2020年主要资源产出率提高15%，主要废弃物循环利用率达到54.6%。一般工业固体废物和农作物秸秆综合利用率分别达到73%和85%；此外，资源循环利用产业产值达到3万亿元；75%的国家级园区和50%的省级园区开展循环化改造。国家在发展园区循环经济的过程中，倡导在成本最小化的前提下，把资源利用最大化，即一个企业排放的废弃物可能就是另外一个企业的原材料，做到首尾相接，实现整个园区水、气、渣的零排放。只有这样，才能提升环境质量，实现可持续发展。资源利用效率的指导性指标是资源产出率。

2021年7月，国家发展改革委印发《“十四五”循环经济发展规划》（以下简称“《规划》”）。《规划》提出到2025年年底，全国城市生活垃圾资源化利用率达到60%左右，全国生活垃圾分类收运能力达到70万吨/日左右，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占比65%左右。《规划》中首次提出生活垃圾资源化利用率的指标，突出了鲜明的资源化导向。除常规部署垃圾焚烧产能建设规划外，“十四五”亦着重把餐厨、危废、医废等“焚烧+”产业纳入五年发展规划中，未来以垃圾分类为基石的生活垃圾、危废、医废和建筑垃圾一体化固废综合处置基地有望成为主流趋势。而垃圾焚烧企业作为城市循环再生和固废分类处置的承载方，依靠特许经营权模式叠加产业链的高度协同，在“焚烧+”布局上优势明显。

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