下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
（1）根据《中华人民共和国水法》第四条规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治，综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调生活、生产经营和生态环境用水”。第十四条又规定“国家制定全国水资源战略规划”。国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划是江河治理、水资源综合开发利用的具有法律依据的指导性文件，是社会经济发展和生态环境保护的重要依据。水能开发、水电站的建设是水资源综合利用的重要组成部分，在它的开发和建设过程中，必须处理好与江河综合规划的关系。
（2）我国水能资源，根据普查成果（1980年完成），全国水能蕴藏量6.8亿kW，年蕴藏电能5.92亿kW·h，大约占世界水能蕴藏量的14%；全国可开发的容量达3.78亿kW，年发电量可达1.92万亿kW·h，是我国一次性能源的重要组成部分。2003年全国水电装机容量已达9200多万kW，约占发电总装机容量的24%，占年总发电量的15%。今后继续加大力度开发水电是调整我国能源结构、缓解电力供应紧缺、减少环境污染的重大措施。据有关部门预测，2020年我国一次性能源消耗水平将比2000年增加1倍多，在我国油气资源紧缺，可再生新能源发展缓慢，积极开发水电，减少煤炭开发的压力，减少污染，具有重大意义。据预测，水力发电将从2000年的年发电量2400亿kW·h增加到2020年的8500亿kW·h，届时水电装机容量将达到2.6亿kW，占可开发水电容量的68%，水能资源集中的水电开发基地、装机容量较大的水电站点，绝大部分可能都须开工兴建。在这种水电开发建设的迅猛势头下，许多开发部门在缺少江河综合开发规划的情况下，抢占河段，缺乏必要的前期工作，仓促上马，给江河防洪、地区供水、内河航运、生态环境保护等诸多方面造成被动和损失，给水资源多种功能的发挥造成了困难条件。据了解，当前水电开发中存在的主要问题是：
1）我国地势西高东低，形成从青藏高原向东逐级下降的三个阶梯的地形特征，我国水能资源集中分布于第一阶梯（青藏高原）与第二阶梯（青藏高原外缘至大兴安岭、太行山、巫山、雪峰山之间）的过渡地带，特别集中在横断山脉之间的大江大河和主要支流的上游山脉地区，第二阶梯中心的广大浅山、丘陵区的河谷川地和盆地一般都是这些地区的政治、经济、文化中心，人口集中，城镇密布，洪涝灾害十分严重，防洪减灾除了依靠局部堤防和天然河道泄洪外，还必须依靠上游山区修建水库调节洪水，才能保证常遇洪水的安全；大江大河中下游的冲积平原防洪安全设施一般标准较低，如长江中下游、珠江三角洲等地区在不临时分洪滞蓄的情况下，现有防洪标准大部分地区在20~30年一遇，特别是大中城市达不到国家规定的防洪目标，要提高防洪标准必须与开发水资源相结合，在水库枢纽工程中留有足够的防洪库容。现在的水电开发规划中，一般均未合理考虑水电站以下的防洪安全任务，主要追求发电的最大效益，这将为下游造成极为被动的局面和损失。不少水电站的水库有效库容的分配，不符合《中华人民共和国防洪法》第四条“开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则”。
2）当前水能资源的无序开发，必然对水资源的科学配置和城乡供水的必要保证产生严重影响，将难以落实社会经济可持续发展的国策。如北方地区水资源短缺，须依靠南水北调，才能缓解；四川盆地的中心地带，本地所产水资源很难满足城乡工农业的需水要求，滇中高原干旱缺水，都须在其上游修建水库枢纽时进行综合研究全面安排，在其调度运行中多方协调全面考虑。但在现在的水电开发计划中，大多数很少研究，如果工程建成将造成被动局面，产生难以挽回的损失。
3）主要江河梯级开发修建水电站，对内河航运的发展和水运潜力的开发带来影响，很多水电站在设计中对航运设施的修建、电站运行对航运安全的关系都研究不够，缺少具体设计与计划安排。
4）水能资源的无序开发，特别在中小河流修建水电站一哄而起，已经给某些河流的生态环境造成严重破坏。如四川岷江上游（都江堰以上至松潘以下），沿干支流在建和已建水电站达十多座，其中有不少引水式电站，枯水期多段江水消失，河床岩石裸露，加上施工开挖、开山采石和修路，已使岷江山体变得非常破碎，林木砍伐不止，陡坡开荒仍在继续，造成九寨沟至成都的旅游公路沿途景观十分难堪，对旅游业的发展造成极大的影响，同时也加重了岩崩、滑坡的风险。由于流域的植被破坏和过度开垦，水源涵养能力下降，枯水流量减少、汛期流量增大，洪水来势更猛，输沙量增加，洪旱灾害加重。这种只顾水能资源开发不考虑生态环境的保护和修复，在水利、水电开发中成为一个坏典型。据人民日报报导：在贵州省除乌江等大江大河上的大型水电站被大企业一手包办外，目前在贵州至少有来自浙江的40多个民间投资团队加入到“圈河”行列，将不少中小型水电项目，甚至整条中小河流纳入自己的开发范围，大多在缺乏前期工作的情况下匆忙开工，对生态环境问题，更极少考虑，其他省份类似的报导也不少见。这种情况实在令人担忧。西南地区几个大水电基地的加速开发更是社会公众普遍关注的问题。西南水电基地是水能资源最为集中的地带，充分利用水头和江河流量开发水能资源具有极高的经济效益，但是这一地区又有极其特殊的人文地理和自然环境。这个地区包括青藏高原东侧自怒江至岷江的整个高山、深谷、河流，自西向东平行并流的6条大河，形成极为特殊的自然景观；又是汉、藏、彝多种民族的交融汇合的场所，由于特殊的地理和历史背景，现在还有不少地方存在独具特色的民族文化和风俗习惯，保存不少历史文化遗址，是世界自然和文化遗产保护的重要对象。在过去编制水电规划时，主要从发展国民经济出发，力争多发电，以直接经济效益的大小作为决策的主要依据，对生态环境、历史文化的保护比较忽视；在当前从工业文明向生态文明过渡的时期，对自然景观、历史文化等方面的保护和修复的重要意义认识不断提高，社会公众对它的关注程度也不断提高，于是出现了保护“大香格里拉”与开发水电的突出矛盾，这是完全可以理解的。在普遍追求社会经济现代化和可持续发展的当代，对未来的国家面貌，不仅要实现物质生活水平的极大提高，而且还要力争呈现一个自然环境优美、历史文化得以延续发展的自然和人文两方面都良好的生存和发展环境。因此，从科学发展观出发，以人与自然和谐共处为目标，对这一地区水电开发的布局和规模须做新的规划和安排，这是一项迫切的任务。我并不赞成现在流行的一种拆除水坝、停止建设大坝的论点，对发展中国家而言，特别是缺乏能源资源的国家，修建大坝开发水电是生存和发展的需要，是无可厚非的。但必须考虑在保护重要自然和人文遗产的前提下，科学合理地、有限度地开发水电，做到既能适当满足当代社会经济发展对能源的需要，又能为子孙后代和全人类保护好自然和人文遗产。按照上述认识，是否可以考虑水力发电的开发应该建立在一个体现时代精神的完善的江河综合规划的基础之上，即建立在江河防洪减灾安全、地区供水安全、生态环境安全（包括重要自然和人文遗产的保护）和保持河流综合功能的基础之上。
（3）现有江河综合规划中存在的问题：我国水旱灾害频繁而严重，水资源分布不均，可供开发利用的数量十分有限，保质、保量的供需矛盾相当突出；我国广大地区生态环境十分脆弱，由于生活、生产挤占生态环境用水，不少地区生态环境恶化，已到了必须抢救的程度。上述问题的解决有赖于有效控制洪水、科学地开发利用水土资源，合理地分配、使用和保护水土资源。江河综合规划就是统筹研究江河流域范围内和江河流域之间防治水害和开发利用水资源的具体安排。新中国成立以来，在20世纪50年代和80年代，先后两次编制过大江大河的综合规划，同时也编制各种专业规划，在水资源综合开发和江河治理中发挥了重要作用。过去的江河综合规划，都是遵循工业文明时期的发展观，即充分利用资源，最大限度地满足社会经济发展的需要。由于时代的局限性和受社会经济、科学技术发展水平的制约，过去的规划已经很难适应新时期的发展需要，几乎完全忽视了生态环境的保护和修复，忽视了对重要自然景观和人类文化遗产的必要保护。过去“规划”存在的主要问题有：
1）尚未树立人与自然和谐共处的新观念，未能体现科学的发展观。
2）重视了水资源开发的正面作用和社会经济效益，对开发利用中可能产生的负面效应，特别是对生态环境产生的不利影响、局部破坏，缺乏分析研究和正确评价，一般都缺少生态环境保护的规划，不考虑生态环境的需水。
3）对人口密集、经济发达的主要江河中下游的防洪减灾和水资源的综合利用的需求研究比较深入，而对边远地区、边境河流的水土资源状况、当地的特殊需求缺乏深入了解和全面研究。
4）重视了大江大河和重点支流的开发，忽视了中小河流开发的需要。
5）重视了水量的分配，而忽视了水质的安全。
6）对江河水、沙变化和人类活动产生的各类不利影响缺乏跟踪研究，也未考虑安排必要的防范措施。
7）缺乏从国家全面长远发展需要出发，分析研究大江大河流域之间水资源开发利用的综合平衡、总体规划和全面安排。
（4）从科学发展观出发，对主要江河进行全面深入的研究，对大江大河及其主要支流进行新一轮的综合规划，对原有规划进行修订、补充和完善，是当前急迫的任务。在开展新的规划工作时，可考虑遵循以下指导思想：
1）坚持以人为本，树立人与自然和谐共处的治理江河、防洪减灾、水资源开发利用和保护的新观念。
2）为全面、协调、可持续发展战略目标服务；促进现代工业文明向未来生态文明的过渡。
3）要为动态的江河规划调整留有足够的余地，即为长远发展中水灾防治标准的提高，供水需求的增长，自然环境的改善，以及自然和人文遗产的保护利用，留有必要的措施余地。
在上述指导思想下，对未来江河规划中是否应考虑达到以下目标：
1）建立人与自然和谐共处的防洪减灾安全体系。过去以建立高标准防洪减灾工程体系为中心，今后应建立以洪水管理为核心的完善的非工程体系为主要目标。
2）采取措施保持水资源的可持续利用，建立水资源保质、保量的供需安全体系；科学地制定节约、高效用水和防治污染的规划、法规政策和措施。
3）要充分考虑生态环境的安全和主要江河的重要功能，在水资源的配置和分配中，要合理考虑生态环境和河道内需水。
4）在江河综合规划的基础上，合理调整水能开发基地、河道梯级电站的规划部署，做到人与自然景观和社会人文的和谐共处。要求有关部门和各级地方政府，按照科学发展观和地区全面协调发展原则，抓紧进行中小河流的综合规划，以适应地方和社会公众参与中小型水电站的开发建设和社会经济、生态环境对水资源需求。
5）要十分重视流域水土保持规划和生态系统的修复，要求对各类水工程建设所造成的周边地区和下游河流生态环境的破坏，以及可能产生的负面效应要进行研究，建设部门必须负责修复和处理。
6）要研究江河之间、地区之间水资源利用的相互影响和余缺补偿调节的作用。充分发挥水资源的综合功能，提高水资源的可利用量，降低水资源时空分布不均所带来的风险。
（5）编制、修订、补充江河综合规划的重点：
1）长江流域。长江流域水资源总量占全国水资源总量的34%，水能蕴藏量占全国的40%，有金沙江、雅砻江、乌江、大渡河和三峡等5大水电开发基地，是解决我国北方缺水进行南水北调的水源区，是水电开发的主要对象，又是我国最重要的内河航运水道。长江流域全部集水面积都在中国境内，水资源的开发调引，水电站的建设都没有国际河流的纠葛，比较简单易行。长江流域水资源开发利用和水电站的建设都必须对缓解北方水资源短缺进行南水北调和本流域内部分地区的跨流域调水留有必要的水量，对已建和在建的水电站，还须充分考虑跨流域调水和本流域上游地区生活、生产、生态耗水量增加对发电的影响；长江上游主要支流防洪减灾体系的建设，中下游干流防洪能力的提高和大洪水时临时分蓄洪区淹没损失的减少，均有赖于上游水库枢纽的兴建，为发电兴建的水库枢纽工程应安排合理的防洪库容，承担必要的防洪减灾任务；从国家长远全面发展的需要考虑，对自然环境和人文遗产的保护要作全面规划，必要时为了保护重点自然景观和人文遗产，应考虑牺牲近期发电的最大效益，保留部分天然河道和一定的常年下泄流量，力争河道不断流，不造成环境的重大破坏。
2）西南国际河流。在我国境内的国际河流都具有丰富的水能资源，开发这些河流的水能资源对西部开发具有重要的战略价值。而这些河流大都分布在横断山脉地区，具有特殊的水土资源和自然人文特点，具有独特的开发利用和保护价值。过去对这些河流都没有进行全面的江河综合规划，水能利用规划一般也都比较概括简略，很难适应当前水电建设的迅猛势头和未来全面水资源开发利用的需要。当前必须抓紧时间进行全面的江河综合规划，在编制规划时应当注意：处理好河流水电梯级开发与生态环境、自然景观、人文遗产保护的关系，选择确有保护价值和影响深远的对象，采取具体措施进行保护，要使近期和长远利益、发电和全面协调发展的需要达到和谐；要充分考虑少数民族生存发展空间的保护；结合干热河谷宝贵的气候、土地资源的合理开发利用，以及对地区交流具有重要影响的交通要道和重要矿产资源进行保护。因此对河流梯级开发的布置要进行必要的调整；要充分考虑国际河流的特性和特殊要求，我国虽处于各河的上游，开发利用的限制相对较少，但仍应注意对下游河道水质、河道通航等引起的影响。
3）北方缺水地区的河流要以水资源科学配置、生态环境的保护修复为中心，节水、治污为主要措施，在规划中落实水资源的可持续利用支持社会经济可持续发展的战略要求；深入研究长远发展水资源供需矛盾的解决途径，对扩大区域跨流域调水的必要性、可行性和总体布局提出规划。北方地区的边境河流和国际河流都具有比较丰富的水资源和水能资源，也须及时开展调查研究和规划，选择适当时机积极开发利用。
4）全国主要江河都有防洪减灾的艰巨任务，今后修正规划时要特别注意主要河流的水沙变化、人类活动对江河演变和防洪减灾的不利影响，特别是水利、水电和其他基础设施工程大量修建对防洪减灾系统的影响，及时调整防洪减灾的战略对策和重点措施。
5）众多中小河流的开发利用直接关系到广大群众的切身利益，也是广大群众参与开发的主要对象。要根据不同地区自然条件和社会经济特点，制订江河规划要点和符合当地需要的法规政策，促进中小河流的有序开发。
水电建设的迅猛发展，是多少年来难得的大好形势，令人十分鼓舞欣喜；同时对一些地方的无序发展和产生的一些不好的影响，也令人十分担忧。在不太了解实际的情况下，提出一些个人想法，仅供参考，错误之处一定不少，希望能得到指正。